Capitulo II
Régimen de concesiones en Venezuela
Se estima que más de
97% de los hogares urbanos tienen a la televisión como principal entretenimiento
y que ésta se mantiene encendida un promedio de ochos horas al día.
Por ello, el Estado venezolano avanza en la estrategia de democratizar
el acceso a los medios de comunicación y presta atención al medio
televisivo, consciente de su penetración en la sociedad. De este, modo
actúa, de este modo, en plena sintonía con las ideas expresadas por
Juan Pablo II durante la 37ª Jornada Mundial de las Comunicaciones
Sociales (2003): …en concreto, es necesario, no sólo encontrar
el modo de garantizar a los sectores más débiles de la sociedad
el acceso a la información que necesitan, sino también
asegurar que no sean excluidos de un papel efectivo y responsable
en la toma de decisiones sobre los contenidos de los medios,
y en la determinación de las estructuras y líneas de conducta
de las comunicaciones sociales.
Para hablar de los antecedentes
de los regímenes de concesiones o permisos —como en principio
se les conoció— en Venezuela; y del manejo que el
Estado hiciera del uso y explotación de los recursos
naturales propiedad de la nación o de la prestación de
servicios de naturaleza pública —como es el caso de
las telecomunicaciones—
es necesario analizar desde los finales del año 1875. El surgimiento del negocio petrolero convence
al Estado venezolano de la necesidad de adoptar normas que
regulen el negocio petrolero en beneficio del país y orienta su gestión hacia el objetivo de alcanzar
una legislación
en materia de hidrocarburos. Así comienza el régimen de concesiones en Venezuela.
Posteriormente, se incorporan
a estas regulaciones las de minas y, en el año de 1905, con el gobierno
de Cipriano Castro, se inicia en Venezuela formalmente el otorgamiento
de concesiones mediante la promulgación la Ley de Minas
en agosto de ese año, instrumento jurídico que regula las primeras
concesiones petroleras y mineras. En 1907, se inicia formalmente dicho
régimen, pues la recién aprobada Ley de Minas, contemplaba previsiones
que darán características especulativas al negocio, en virtud de que
el régimen otorga la concesión a un particular y éste, acogiéndose
a una cláusula legal que le permitía traspasar total o parcialmente
la concesión después de notificarlo al gobierno, la vende a una compañía.
Este particular paga
una considerable suma de dinero acordada con el concesionario original
por obtener el beneficio del traspaso y, por supuesto, las ganancias
futuras. He allí el origen de algunas de las grandes fortunas acumuladas
durante los períodos de Castro y Gómez.
Concesiones petroleras más famosas
— Las concesiones petroleras
más conocidas, otorgadas entre 1907 y 1912, fueron las siguientes:
En enero de 1907, Andrés Vigas obtiene una por 2.000.000 Hectáreas
que traspasa a la Maracaibo Petroleum, luego consolidada en la Royal
Ducht Shell. En febrero del mismo año, Antonio Aranguren recibe
una, por 1.000.000 de hectáreas, que ha de explotar asfalto en los
distritos Maracaibo y Bolívar del Estado Zulia que es traspasada, en
1913, a la Venezuela Oil Concessions, posteriormente consolidada
en la Shell.
En marzo, Jiménez Arráiz obtiene una por 500.000 de hectáreas para explotación en los distritos Acosta y Zamora del Estado Falcón, que es traspasada a la North Venezuelan Falcon Oil Sindicate. En julio se dio otra a Bernabé Planas por 1.000.000 Has, traspasada en 1915 a la Venezuela Falcón Oil Sindicate. En 1.910 John Allen Tregelles y N.G. Burch reciben, en representación de The Venezuelan Development Co., una gigantesca concesión por 27.000.000 Has, la que revierte a la nación en 1911. — En 1913, la New Cork and Bermúdez descubre el campo “Guanaco”, primero que es explotado dentro de los conceptos de aquella industria petrolera. — En 1914, la Caribbean hace la perforación de Zumaque, cerca de Mene Grande y descubre el pozo del mismo nombre. — En 1917, la Venezuelan Oil Concesión (Shell) completa la explotación del pozo Santa Bárbara en Bolívar y encuentra uno de los depósitos de petróleo más grandes del mundo. — Esto continúa así, en 1922, con la explosión del Barrosos II. En 1923, la compañía del régimen de Gómez traspasa grandes concesiones a empresas extranjeras, causándole al país grandes daños pues la regalía y los impuestos a las empresas extranjeras
eran tan bajos que no
reportaban beneficios a la nación, tal y como debía ser.
El régimen legal de concesiones en Telecomunicaciones y para el uso y explotación del espectro radioeléctrico.
Antes de la promulgación
de la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela en el año 1999,
la actividad de las telecomunicaciones, específicamente
la televisión y la radio, fue regida mediante un
marco regulatorio consistente en decretos, resoluciones
y reglamentos dictados por distintos gobiernos.
Mediante decreto del entonces Congreso Nacional
de los Estados Unidos de Venezuela, publicado en Gaceta
oficial nº 13.487, de fecha 27 de junio de 1918,
se dicta la Ley de Telégrafos y Teléfonos. Esta norma
indica que el establecimiento de los telégrafos y teléfonos
en Venezuela por cualquier sistema inventado
o por inventarse es de la competencia exclusiva del
Gobierno Nacional, y que el Ejecutivo Federal podrá,
a su arbitrio, construir líneas telefónicas. También señala
que mediante petición de los interesados o por
contrato especial puede permitirse la construcción de
líneas de tal naturaleza a particulares, siempre que se
sometan a los requisitos que establecen las leyes.
En el año 1923, surge
en el país la primera emisora radial AYRE, la cual comienza a funcionar
con “permisos” otorgados por el Estado. En el año 1927, el Congreso
Nacional de los Estados Unidos de Venezuela decretó la Ley sobre
Comunicaciones Cablegráficas con el Exterior, que prevé
que todo el que aspire a explotar el servicio de comunicación cablegráfica
submarina con el exterior deberá presentar solicitud ante el Ministerio
de Fomento y que será éste quien decida su otorgamiento. La ley les
reconoce a estos particulares carácter de concesionarios de la prestación
de un servicio público. Hacia los años 30, específicamente en el
año 1932, durante la dictadura Gomecista, basándose en la Convención
Internacional de Washington, de fecha 25 de noviembre de 1927, el Presidente
Juan Vicente Gómez decreta el Reglamento de Servicios de Telecomunicaciones,
según consta en Gaceta oficial nº 17.630, de fecha 19
de enero de 1932. El texto señala que sólo el Ejecutivo Federal, por
órgano del Ministerio de Fomento, es el único que puede construir
estaciones radioeléctricas, pero permite, también, su construcción
y explotación a particulares, mediante concesiones o permisos. Al respecto,
prevé que estas concesiones o permisos no se otorguen por más de un
año, renovables a voluntad del Ejecutivo Federal y revocables en todo
tiempo a juicio del mismo.
El 10 de enero de 1933,
según Gaceta oficial nº 17.931, el Ministerio de Fomento
dicta resoluciones en las que exige la corrección de las deficiencias
técnicas de que adolecen las estaciones radiodifusoras existentes en
la capital para la época, so pena de anular la permisología otorgada;
así como concesiones de minas e hidrocarburos.
El 9 de junio del mismo
año, según Gaceta oficial nº 18.057, se publica la
resolución mediante la cual se fijan los horarios de trabajo que deben
observar las estaciones radiodifusoras existentes en el país. Queda
establecido que entre las 11:00 a.m. y las 2:00 p.m. y las 4:00 a.m.
y las 11:00 p.m. podrán difundirse los programas ya autorizados. En
el decreto dictado por Juan Vicente Gómez, el 5 de febrero de 1934,
publicado en Gaceta oficial nº 18.261, del 7 de febrero
del mismo año, se promulgaba el Reglamento de Radiodifusión,
apoyado en la Convención Radiotelegráfica Internacional de Madrid
y la Convención Internacional de Washington del 25 de noviembre de
1927, que estuvo vigente hasta el año 1937, fecha en que fue derogado.
Durante este mismo período
gubernamental, aparece la Ley de
Telecomunicaciones, publicada en Gaceta
oficial nº 19.019 , del 29 de julio de 1936, mediante la cual se
establece el “régimen de servicios públicos cuya explotación se
ha reservado el Estado”, se incluyen telégrafo, teléfono y servicios
inventados o por inventarse, estaciones radiodifusoras, radiotelevisoras
y semafóricas. Dicha explotación se la reservaba el Estado, pero mediante
contratos, permisos o concesiones podía otorgarle, excepcionalmente,
dicha atribución a los particulares, cuya duración no sería mayor
a un año. Para el año 1937, el entonces gobierno de Eleazar López
Contreras, publica en Gaceta oficial nº 19.160, de fecha
12 de enero de 1937, el Reglamento de Radiodifusión
que deroga el publicado en 1934, el cual preceptúa que el servicio
de radiodifusión de emisiones radiofónicas eran las destinadas a ser
recibidas por el público en general; explica el término de “radiodifusión
visual” mediante difusión de imágenes inmóviles o animadas destinadas
al público y reconoce —con el mismo valor legal— los términos
de “permiso o concesión”, los cuales serían otorgados por el Ministerio
de Comunicaciones. Un punto relevante es que reconoce la radiodifusión
como un servicio público y establece la potestad del Estado para otorgar
o no, y renovar o no, los “permisos o concesiones” (artículos 2,
4, 21, 22, 23 y 27).
En el año 1940, el entonces
Congreso Nacional de los Estados Unidos de Venezuela, dicta la Ley
de Telecomunicaciones que deroga la del año 36 y la Ley
sobre Comunicaciones Cablegráficas
del año 1927. El instrumento legal aprobado reconoce el derecho del
Estado a regular esta actividad por considerarla de “servicio público”.
El sector regulado incluye el establecimiento y explotación de todo
sistema de comunicación telegráfica por medio de escritos, signos,
señales, imágenes y sonidos de toda naturaleza, por hilos o sin ellos
y otros sistemas o procedimientos de transmisión inventados o por inventarse,
correspondiendo exclusivamente al Estado su explotación.
Del mismo modo, reconoce
el régimen de permisos o concesiones a particulares para su establecimiento
y explotación; o para su empleo con fines educativos, cumpliendo con
una serie de requisitos. Además, establece que la Nación tiene derecho
de preferencia de adquirir, en igualdad de condiciones, cualquier instalación
de líneas o estaciones de telecomunicaciones de propiedad particular
y faculta al Ejecutivo Federal a “suspender transmisiones por razones
de seguridad de la nación, seguridad individual, orden público, buenas
costumbres o cuando así lo juzgue conveniente” (Artículo 3). La
ley prohíbe el traspaso de los permisos o concesiones a terceros sin
autorización del Ejecutivo Federal.
En el año 1941, el Presidente
Eleazar López Contreras dicta, según Gaceta Oficial Extraordinaria
de fecha 5 de marzo de 1941, el Reglamento de Radiocomunicaciones
y éste señala entre otros fundamentos los siguientes: Los servicios
radioeléctricos son de la exclusiva competencia del Estado y
sólo excepcionalmente se concederá permiso para establecer
servicios de esta índole a particulares cuando a juicio del
Ejecutivo Federal hubiere razones para ello y siempre
que los concesionarios cumplan estrictamente las disposiciones
de la Ley de Telecomunicaciones vigente
[la de 1940].
Prevé que la duración
de los permisos o concesiones no será superior a un año, renovables
siempre que el interesado haya cumplido con las leyes, a criterio del
órgano rector en la materia. También, puntualiza que dichos permisos
o concesiones sólo se otorgarán a venezolanos; reconociendo además
la potestad del Estado de otorgarlos o no, al igual que su renovación.
Últimos 20 años del “poder colosal” Ahora bien, el “poder colosal”
—tal y como lo define el filósofo conservador austriaco, Karl Popper
(2002)— que para la época ya estaban conformando los medios radioeléctricos
se evidencia con el hecho de que desde 1941, fecha en que se dictó
el Reglamento de Telecomunicaciones, el Ejecutivo no actualizó
las normas relativas a este tema, sino hasta 46 años después, en 1987,
debido a que cada intento terminaba siendo engavetado como consecuencia
de la presión ejercida por el sector.
Es entonces después
de varios intentos fallidos que el Presidente Jaime Lusinchi dicta el
Reglamento sobre Concesiones para Televisoras y Radiodifusoras,
de fecha 27 de mayo de 1987, mediante decreto Nº
1.577, publicado en Gaceta oficial nº 33.726. Éste
es uno de los instrumentos más relevantes en la actualidad, dado que
fue el que estableció que, a partir de su publicación, la duración
de las concesiones era de 20 años. Es decir, todos y cada uno de los
permisos o concesiones de funcionamiento otorgados con anterioridad
a su promulgación tenían una duración de 20 años, estableciendo
un término fijo y limitado para el uso de la porción del espectro
radioeléctrico que el Estado había entregado a las empresas privadas
de comunicación, en su mayoría. Paralelamente, en la misma fecha se
publica la Resolución del Ministerio de Transporte y Comunicaciones
de la época, referente al tiempo de duración de las
concesiones de las estaciones de radiodifusión sonora,
dictado por el entonces ministro Juan Pedro del Moral.
La Ley de Telecomunicaciones del nuevo milenio.
Con la promulgación de la Ley Orgánica de Telecomunicaciones (LOTEL), en el año 2000, durante el gobierno del Presidente Hugo Chávez, todo ello según consta en Gaceta Oficial N° 36.970, de fecha 12 de junio de 2000, nace un nuevo régimen de concesiones y surge la figura de las habilitaciones administrativas para uso y explotación del espectro radioeléctrico; para tal fin y como ilustración de lo que este instrumento plantea es necesario conocer sus definiciones y alcances:
¿Qué es
una concesión?: Es un acto administrativo unilateral mediante
el cual el Estado, por órgano de la Comisión Nacional de Telecomunicaciones
(Conatel) —ente regulador del sector— otorga o renueva, por tiempo
limitado, a una persona natural o jurídica la condición de concesionario
para el uso y explotación de una determinada porción del espectro
radioeléctrico, previo cumplimiento de los requisitos establecidos
en la Ley Orgánica de Telecomunicaciones.
Las concesiones pueden
ser de diferentes tipos: de radiodifusión, concesiones generales y
de recursos orbitales y porciones del espectro radioeléctrico asociadas.
Así lo establece el decreto 1.094 de fecha 24 de noviembre de 2000,
publicado en Gaceta oficial n°
37.085, artículo 2° cardinal 2 y 29 respectivamente.
La Ley Orgánica de Telecomunicaciones
establece en su artículo 3: El régimen integral de las telecomunicaciones
y del espectro radioeléctrico, es de la competencia del Poder
Público Nacional y se regirá por esta ley, sus reglamentos
y demás disposiciones normativas que con arreglo a ellas se
dicten. Las autoridades nacionales, estadales y municipales prestarán
a los funcionarios de la Comisión Nacional de Telecomunicaciones
la colaboración necesaria para el cabal, oportuno y efectivo
cumplimiento de sus funciones.
Adicionalmente, indica el artículo 5: El establecimiento o explotación
de redes de telecomunicaciones, así como la prestación
de servicios de telecomunicaciones se considera una actividad
de interés general para cuyo ejercicio se requerirá la correspondiente
habilitación administrativa y concesión de ser necesaria en
los casos que así lo establece la ley.
En los artículos
76 y 77 de la LOTEL se prevé que para realizar actividades de telecomunicaciones
que impliquen el uso del espectro radioeléctrico los operadores deberán
obtener previamente la concesión de uso correspondiente otorgado por
Conatel; y también que en la selección de las personas a quienes se
otorgarán concesiones en materia de telecomunicaciones, Conatel se
sujetará a los principios de igualdad, transparencia, publicidad, eficiencia,
racionalidad, pluralidad de los concurrentes, competencia, desarrollo
tecnológico e incentivo a la iniciativa, así como la protección y
garantía de los usuarios.
Así mismo, la competencia
que tiene el Estado venezolano consagrada en la Constitución
la ejerce hoy a través del Ministerio del Poder Popular para las Telecomunicaciones
y la Informática. En el decreto de creación, artículo 31, cardinal
1, se establece que “es competencia de este Ministerio regular, formular,
dirigir, orientar, planificar, formular, coordinar, orientar, supervisar
y evaluar políticas, estrategias y lineamientos del sector telecomunicaciones”;
en el cardinal 3, se establece que tiene “la rectoría de las políticas
públicas en materia de administración, regulación, coordinación
y control de los espectros radioeléctricos”, y en el cardinal 5,
está facultado para “otorgar, revocar, renovar y suspender la habilitación
administrativa y concesiones en materia de radiodifusión sonora y televisión
abierta y comunitaria”.
Duración de las concesiones.
Antes de la promulgación
de la LOTEL y su respectivo
reglamento, el régimen de concesiones y habilitaciones
en Venezuela era regido por el Reglamento
sobre Concesiones para Televisoras Radiodifusoras,
de fecha 27 de mayo de 1987, citado en la Resolución
del Ministerio de Transporte y Comunicaciones de la misma fecha.
En el momento de la promulgación la LOTEL, la Cámara de Radio y la
Cámara de Televisión venezolanas solicitaron al gobierno nacional
que las normas que los regulaban fueran respetadas. Debido a ello y
al consenso reinante en esta materia, el poder legislativo nacional
decidió aceptar esta solicitud. Por ello, el artículo 210 de la LOTEL
prevé lo siguiente: La Comisión Nacional de Telecomunicaciones
establecerá, mediante resolución, cronogramas especiales de
transformación de las actuales concesiones y permisos otorgados
de conformidad con la legislación anterior, en las habilitaciones
administrativas, concesiones u obligaciones de notificación
o registro establecidos en esta ley. Mientras ocurre la mencionada
adecuación, todos los derechos y obligaciones adquiridos
al amparo de la anterior legislación, permanecen el pleno vigor,
en los mismos términos y condiciones establecidas en las
respectivas concesiones y permisos.
El texto citado señala que la transformación de títulos establecida en la LOTEL respetará el objeto, cobertura y lapso de vigencia de las concesiones existentes
para el momento. En este
sentido, la norma que define estas condiciones, el citado Reglamento
sobre Concesiones para Televisoras y Radiodifusoras de 1987, establece
que el tiempo de las concesiones para explotación de televisoras y
radiodifusoras será por veinte años. Queda claro, entonces, que las
concesiones otorgadas antes del año 2000, se rigen por este reglamento
del 27 de mayo de 1987, cuyos veinte años contemplados se cumplen el
próximo 27 de mayo de 2007. En el caso de las concesiones que han sido
y sean otorgadas posterior a la promulgación de la LOTEL, en el año
2000 se otorgarán hasta por 25 años, según lo señala su articulado,
porque el marco legal para este mecanismo es la LOTEL, no el Reglamento.
Vale señalar, al respecto, que el Estado, por órgano de Conatel, ha
decidido de manera discrecional —facultad ésta establecida en la
Constitución y las leyes—, fijar el lapso de vigencia de las
concesiones en cinco años.
Regulación de los mensajes.
Es necesario traer a
colación la normativa de regulación de los contenidos de los
mensajes, especialmente dirigida a regular la actividad
de la televisión surgida en 1953.
No es sino hasta el año 1959 que se publica
el decreto 525 de fecha 12 de enero de
1959, en la Gaceta Oficial
del 16 de enero, bajo el Nº 25.864, en la cual el Ministerio
de Comunicaciones otorga las primeras
licencias de pilotos y se publica el Reglamento
General de Alimentos, en el cual se
establecen normas para el tratamiento de
este tema en medios de comunicación.
En el año 1967, durante
el gobierno de Raúl Leoni, el Ministerio de Comunicaciones dictó una
resolución restrictiva de la programación de la TV, “por cuanto
es deber del Estado velar porque se difundan por las estaciones de TV
programas, novelas y películas que no atenten contra la moral, las
buenas costumbres y el lenguaje”.
En cuatro ocasiones: 1964, gobierno de Leoni; 1969 y 1971, primer gobierno de
Rafael Caldera y 1974,
primer gobierno de Carlos Andrés Pérez, el Senado abordó el tema
de la televisión y su posible regulación. No obstante, no se aprobó
ninguna ley. Sólo se editaron, en 1974, 1.000 ejemplares del folleto
La Televisión Venezolana. Únicamente fue posible avanzar en tramos
para regular el sector, por lo que en el año 1969, en Gaceta oficial
nº 28.883 del 26 de marzo del mismo año, el Ministerio de Comunicaciones
del gobierno de Rafael Caldera dicta las resoluciones Nº 803 y 703,
mediante las cuales se sancionan normas que regirán el otorgamiento
de los permisos para el funcionamiento de estaciones de radiocomunicaciones
personales, así como la resolución por la cual se disponía que a
partir del 15 de marzo de 1969 quedaba prohibido para las estaciones
de radiodifusión y televisión ofrecer premios y promover concursos
en sus transmisiones y programas sin que el concursante interviniese
demostrando algún conocimiento cultural o capacidad intelectual.
No es sino hasta el año
1975, mediante el decreto 598, de fecha 03 de diciembre de 1974, publicado
en Gaceta oficial nº 30.593, que el presidente Carlos Andrés
Pérez dicta la normativa referente a la obligación por parte de las
estaciones de radiodifusión sonora de incluir en sus programaciones
musicales diarias 50%, como mínimo, de música venezolana en sus distintas
manifestaciones: folklórica, típica o popular.
En el gobierno de Luis
Herrera Campins, se dictan los decretos Nº 849 y 996, de los años
1980 y 1981, de fechas 21 de noviembre y 20 de marzo, publicados en
Gacetas oficiales nº 32.116 y 32.192, respectivamente. En estas
normas se prohíbe por razones de salud pública que las estaciones
de radiodifusión sonora de toda la publicad comercial que induzca directa
o indirectamente al consumo de bebidas alcohólicas, cigarrillos y demás
derivados del tabaco. Según declaraciones del propio ex presidente
Luis Herrera Campins, publicadas en el texto de la conferencia episcopal
del año 2001, estas normativas “(…) fueron algunas de las causas
por las cuales RCTV silenció mis palabras como jefe de Estado y comenzó
una campaña feroz de descrédito, y han pasado ya más de veinte años
de estos hechos (…)”.
Es el mismo presidente Herrera quien, en el año 1984 decreta la reforma parcial del Reglamento de Radiocomunicaciones que estaba vigente desde 1941, adecuándolo a la nueva realidad tecnológica del país, pues la televisión había alcanzado altos niveles de aceptación y según el criterio del entonces mandatario, la nueva situación social y económica obligaba al Estado a regular
dichas actividades. La
reforma parcial fue publicada en la Gaceta oficial, nº .3.336
Extraordinario del 1 de febrero de 1984.
En 1992, bajo el segundo
gobierno de Carlos Andrés Pérez, se dicta el decreto 2.625 publicado
en Gaceta oficial nº 35.096, de fecha 20 de noviembre de 1992,
sobre el Reglamento Parcial sobre Transmisiones de Televisión,
éste tiene por objeto la ordenación y regulación de la naturaleza
de las transmisiones de televisión a fin de que éstas se efectuaran
en el contexto de la libertad de expresión e información, los principios
democráticos, los derechos humanos, la moral, las buenas costumbres,
el interés general y la solidaridad social.
Finalmente, en el año
1993, el gobierno de Pérez también dicta el Reglamento sobre las
Operaciones de las Estaciones de Radiodifusión Sonora, publicado
en Gaceta oficial n° 4.530 Extraordinario, de fecha 10 de febrero
de 1993, mediante el cual se regulaba y se ordenaba la operación de
los servicios de radiodifusión sonora.
Este libro será leído
todos los martes en el programa que modero LA TRINCHERA.COM en la Emisora
Comunitaria ARTE 91.5 FM Parroquia La Candelaria, Caracas, 4:00 p.m.
a 5:00 p.m.
(Tomado del Libro “Libro
Blanco sobre RCTV), publicado por el Ministerio del Poder Popular
para la Comunicación y la Información. Marzo, 2007. 1era Edición
Impreso en la República Bolivariana de Venezuela ISBN: 980-227-038-5
Depósito Legal: lf8712007384754 (Caracas, Venezuela).
