La sentencia 078 2020 de la Sala Constitucional y los ingresos propios de los Estados y Municipios

El 7 de julio de 2020 el Tribunal Supremo de Justicia (TSJ) a través de la Sala Constitucional (SC) dictó con carácter vinculante en sentencia 078 la "suspensión por el lapso de noventa (90) días, la aplicación de cualquier instrumento normativo dictado por los concejos municipales y consejos legislativos de los estados que establezcan algún tipo de tasa o contribución de naturaleza tributaria, así como cualquier decreto o acto administrativo de efectos generales dictado con la misma finalidad, por los alcaldes o gobernadores". Esto debido a que el ciudadano Juan Ernesto Garantón Hernández, actuando en nombre propio, demandó la nulidad conjuntamente con amparo cautelar contra la Ordenanza Municipal N° 001-19, publicada en la Gaceta Municipal Extraordinaria N° 8.824 del 11 de abril de 2019, denominada "Reforma de la Ordenanza de Creación de las Unidades de Valores Fiscales en el Municipio Chacao del Estado Miranda" y la Ordenanza N° 008-09, publicada en la Gaceta Oficial N° 8.847 Extraordinaria del 19 de junio de 2019, denominada "Reforma de la Ordenanza sobre Convivencia Ciudadana del Municipio Chacao", dictadas ambas por el Concejo Municipal del Municipio Chacao del Estado Bolivariano de Miranda. En dicho fallo, el TSJ acordó el amparo cautelar solicitado y ordenó suspender los efectos jurídicos de las ordenanzas impugnadas según porque las mismas establecieron la creación de unidades de valor fiscal tributaria y sancionatoria anclada en un mercado cambiario distinto al regulado por el Banco Central de Venezuela (BCV) y no contemplada en el Título VI, Capítulo II ni en el Título IV, Capítulo IV de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV).

El Municipio Chacao al crear el instrumento jurídico que trata sobre las unidades de valores fiscales municipal (UVFM); es decir, la Ordenanza N° 001-19; determinó que la Unidad de Valor Fiscal Municipal Tributaria (UVFMT) tendrían como monto inicial un 15% para el pago de los tributos del valor de la moneda fijada por el sistema de mercado cambiario oficial manejado por el BCV y un 0,080% en la Unidad de Valor Fiscal Sancionatoria (UVFS); en sencillas palabras: los tributos en el municipio se pagarían de acuerdo a los establecido en la UVFMT; y las sanciones, a la UVFS. En el segundo instrumento demandado, nomenclado bajo el N° 008-09; se determinó que las sanciones establecidas en la Reforma de la Ordenanza sobre Convivencia Ciudadana del Municipio Chacao, se regirían en concordancia con la misma fórmula determinada en la "Reforma de la Ordenanza de Creación de las Unidades de Valores Fiscales; por lo que el Municipio podría cobrar las multas a valor de las monedas del sistema de mercado cambiario oficial. Ambos mecanismos jurídicos al determinar el cobro de un tributo y/o multa a base de un valor establecido en moneda extranjera generarían una distorsión en la economía nacional colocando en inferiores niveles de vida a los contribuyentes y/o sancionados al cobrarles de manera desproporcional un tributo o multa por encima de sus capacidades económicas; puesto que al tomar como valor cualquier divisa extranjera se estarían tomando como valor, efectos económicos no imputables al estado venezolano; por ejemplo: una moneda extranjera que se devalúe o se fortalezca, no depende de la economía nacional; en cambio, es nuestra moneda la que fijará la estabilidad económica de la nación.

Bajo ésta premisa, la honorable Sala Constitucional versó la controversia en los principios constitucionales que rige el "sistema tributario" en el Estado venezolano; cuyos principios los comenzó a discurrir en el artículo 316 de la carta magna, la cual ordena:

Artículo 316: El sistema tributario procurará la justa distribución de las cargas públicas según la capacidad económica del o la contribuyente, atendiendo al principio de progresividad, así como la protección de la economía nacional y la elevación del nivel de vida de la población; para ello se sustentará en un sistema eficiente para la recaudación de los tributos.

Dicho principio constitucional le da significancia y coherencia a lo que se está demandando, puesto que es el Estado quien debe garantizar mediante la justa distribución de las cargas públicas la protección de la economía nacional y al no tener capacidades de pago los contribuyentes por haberse colocado impuestos, tasas y contribuciones excesivas que incluso pudieran desencadenarse en efectos confiscatorios ilícitos, se comenzaría a generar distorsión en el fisco haciendo implícitamente ineficiente la recaudación de los tributos. A su vez, el TSJ también observó que dichos instrumentos jurídicos emanados por el Municipio Chacao eventualmente traían perjuicio al sector productivo nacional puesto que generan actividades económicas y estos al declararlos ante la hacienda municipal respectiva de acuerdo al aforo establecido en la Ordenanza N° 001-19 denominada "Reforma de la Ordenanza de Creación de las Unidades de Valores Fiscales en el Municipio Chacao del Estado Miranda"; crearían un impacto desfavorable a la economía.

Por otro lado, la SC en la misma sentencia ordenó al compañero Tareck El Aissami, quien se desempeña como vicepresidente Sectorial del área Económica y Ministro del Poder Popular de Industrias y Producción para que, junto con los gobernadores, los alcaldes y el jefe de gobierno del Distrito Capital, acorde una mesa técnica con la finalidad de coordinar los parámetros dentro de los cuales ejercerán su potestad tributaria; en particular, para armonizar lo referido a los tipos impositivos y alícuotas de los tributos. Esto para reafirmar las competencias del Poder Público Nacional que se establecen en la CRBV en el artículo 156 numeral 13 indicando en el capítulo II de la Competencia del Poder Público Nacional expresando lo siguiente:

Artículo 156: Es de la competencia del Poder Público Nacional:

…(omissis)

13. La legislación para garantizar la coordinación y armonización de las distintas potestades tributarias; para definir principios, parámetros y limitaciones, especialmente para la determinación de los tipos impositivos o alícuotas de los tributos estadales y municipales; así como para crear fondos específicos que aseguren la solidaridad interterritorial.

Es evidente que el TSJ bajo este segundo mandato en la misma sentencia busca garantizar a través del Poder Ejecutivo Nacional la coordinación de los parámetros dentro de los cuales se ejercerán la potestad tributaria y así lograr la adecuada proporción, concordancia y correspondencia de los diferentes rubros impositivos, con el objeto de evitar los excesos de la carga tributaria y los efectos que estos producen tanto en los sujetos de la obligación tributaria, como en la economía nacional.

Ahora bien, por un lado es justo y necesario suspender tales ordenanzas porque son violatoria de normas constitucional generando desequilibrio en la economía nacional y en la incorrecta recaudación de los tributos; sin embargo, se genera otra controversia al dictar dicha sentencia en el siguiente término:

1) Se SUSPENDE, por el lapso de noventa (90) días, la aplicación de cualquier instrumento normativo dictado por los concejos municipales y consejos legislativos de los estados que establezcan algún tipo de tasa o contribución de naturaleza tributaria, así como cualquier decreto o acto administrativo de efectos generales dictado con la misma finalidad, por los alcaldes o gobernadores.

(Cursiva, negrillas y subrayado de mi autoría).

Ésta sentencia de manera taxativa ordena que todos los instrumentos jurídicos de naturaleza tributaria emanado por el Poder Estadal y Municipal quedarán suspendidos por 90 días; es decir, que todas las leyes estadales y ordenanzas municipales que contengan disposiciones que regulen los ingresos propios a través de tributos (impuestos, tasas y contribuciones) estarán suspendidos por noventa días; esto incluye los tributos que se derivan de las diversas actividades económicas y conexas con excepción de las multas que no son de naturaleza tributaria sino sanciones o penas administrativas. A saber:

Tanto la CRBV y el Código Orgánico Tributario (COT) venezolano establecen claramente la composición del sistema tributario de Venezuela las cuales son: los impuestos, las tasas y las contribuciones; tal como lo desarrolla e indica la sección segunda sobre el sistema tributario en el artículo 316 y 317 de la carta magna y el artículo 12 del COT; determinado éste último lo siguiente:

Artículo 12: Están sometidos al imperio de este Código, los impuestos, las tasas, las contribuciones de mejoras, de seguridad social y las demás contribuciones especiales, salvo lo dispuesto en el artículo 1.

(Cursiva, negrillas y subrayado de mi autoría).

Aquí se observa los tres componentes del sistema tributario venezolano; el primero, los impuestos, es un tributo cuyas obligaciones es regida por el derecho público y son exigidos sin contraprestación, los cuales nacen por actos de naturaleza jurídica o económica que colocan de manifiesto la capacidad contributiva del sujeto pasivo a consecuencia de la posesión de un patrimonio, la circulación o adquisición de bienes; gastos o ganancias proveniente de la renta y actividad económica; etc. La segunda, las tasas, también denominado como aranceles, es un tributo cuyo hecho imponible es el aprovechamiento especial del dominio público, la prestación de servicios o la realización de actividades en régimen de derecho público que requieren o afecten a los usuarios (el contribuyente, sujeto pasivo) ante el servidor prestador (el Estado en sus distintos niveles, sujeto activo); por ejemplo, ingresar a los andenes de una terminal de pasajeros o el pago del peaje en una carretera; en ambos casos el usuario no está en la obligación de pagar si no requiere usar este servicio, ya que solo se paga si se utiliza. Y el tercero, las contribuciones, es otro tributo que realizan los contribuyentes cuyo hecho imponible consiste en la obtención de un beneficio por el sujeto pasivo hacia un aumento de valor de sus bienes por la realización de obras públicas, el establecimiento o ampliación de servicio públicos, la provisión de servicio de salud y educación. En la legislación venezolana se establecen 3 tipos de contribuciones: las contribuciones de mejoras de las cuales se acaba de explicar; seguridad social y las contribuciones especiales. La contribución de seguridad social va dirigida a la aportación que hace el sujeto pasivo para algún fondo nacional de vivienda, seguro social, etc.; ejemplo, los aportes que hacen a través del Seguro Social. Las contribuciones especiales, son aquellas que se realizan por la exigencia de un derecho para el aprovechamiento de un bien o servicio. Ejemplo: el pago por la obtención de pasaporte o partida de nacimiento.

Visto esto, se puede determinar que la legislación tributaria venezolana no contempla la Multa como tributo ni tampoco la configura como naturaleza tributaria, puesto que la Multa no es más que la "sanción administrativa" o "pena administrativa" de carácter pecuniario frente a la infracción o incumplimiento de una persona por haber hecho o dejado de hacer una cosa. Para el autor brasileño Gerardo Ataliba, radica en diferenciar el tributo con la sanción (multa) manifestando: "el tributo no constituye sanción (multa) por haber incurrido en un acto ilícito. En efecto, el tributo y la sanción (multa) tiene características jurídicas similares, pero el tributo surge de haber realizado el hecho imponible, el cual no constituye una acción u omisión violatoria de norma tributaria". Por otro lado, el autor español y ex fiscal delegado de la unidad de delitos económicos y anticorrupción, René Fernández, explica que "la multa no es un tributo, sino una pena administrativa"; debido a que la multa la define como: "un modo o tipo de sanción previsto en el proceso sancionador administrativo o también denominado contravencional administrativo". "Las multas por infracciones de tránsito no constituyen ni impuestos, ni tasas ni contribuciones; sino otro tipo de ingresos estatales o municipales vinculados a la aplicación de sanciones por faltas administrativas o ilícitos administrativos municipales".

Analizado esto, es importante volver a lo ordenado por la Sala Constitucional en la sentencia in comento; puesto que su fallo determinó suspender la aplicación de cualquier instrumento normativo dictado por los concejos municipales y consejos legislativos de los estados que establezcan algún tipo de tasa o contribución de naturaleza tributaria; es decir, las multas no entran en ésta suspensión, pero definitivamente si los tributos, por lo que mal pudiera expresarse o entenderse que las alcaldías y gobernaciones pueden seguir cobrando sus tributos porque no aplica para ellos; cosa totalmente errada. De alguna manera, la sentencia viene a poner orden al desorden y las extralimitaciones en el ejercicio de la potestad tributaria que existe en los municipios y estados en tratar de imponer tributos excesivos y/o de doble tributación, situación que debe ir definiéndose de manera expedita para garantizar la adecuada proporción, concordancia y correspondencia de los diferentes rubros impositivos, con el objeto de evitar los excesos de la carga tributaria y los efectos que estos producen tanto en los sujetos de la obligación tributaria, como en la economía nacional. Situación que se debe corregir puesto que mientras dure la suspensión ordenada por el máximo tribunal, los ingresos propios provenientes de los tributos de las alcaldías y gobernaciones estarán suspendidas por noventa días (si no hay prorroga).



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Carlos Gutiérrez


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