Una nueva crisis afecta al MERCOSUR en el mismo momento que se proclama su resurgimiento. El tratado funciona como una Unión Aduanera precaria y una Zona de Libre Comercio incompleta, sin perspectivas de conformar un Mercado Común.

La asociación surgió con perfiles neoliberales y acentuó la fractura socio-geográfica del Cono Sur. Fue propiciada por las empresas transnacionales para abaratar costos, enfrentar la concurrencia externa y contrarrestar la estrechez de los mercados, pero quedó paralizada durante las crisis del neoliberalismo periférico. Este estancamiento puso de relieve la fragilidad de un acuerdo que carece de autoridades estatales supranacionales y está sometido a la presión disgregadora de los negocios extra regionales.

El tratado recobró fuerzas con el fin del ciclo depresivo, pero afronta nuevamente los conflictos entre Argentina y Brasil que obedecen al retroceso competitivo del primer país frente al segundo. El MERCOSUR está amenazado por la eventualidad de un tratado de Uruguay con Estados Unidos y por la controversia de las papeleras. Plantea un modelo de integración que acentúa las disparidades regionales y las desventajas de los pequeños países.

El MERCOSUR difiere del ALCA, pero no constituye una alternativa a la dominación norteamericana. Tampoco reproduce el esquema europeo, porque las clases dominantes sudamericanas no convergen en un polo de gravitación mundial.

El ascenso de varios gobiernos de centroizquierda en Sudamérica es habitualmente identificado con el resurgimiento del MERCOSUR. Muchos analistas consideran que Kirchner, Lula y Tabaré sustituirán la afinidad comercial con Estados Unidos que prevaleció en los 90 por un entrelazamiento regional autónomo.

Todas las declaraciones presidenciales apuntan hacia esta dirección, pero un largo trecho separa la retórica de los hechos. No alcanzan las exhortaciones para implementar un relanzamiento del MERCOSUR. Se requieren ciertas decisiones estratégicas que por ahora no se vislumbran.

El panorama actual de la asociación es muy contradictorio, porque los llamados a reflotarla coinciden con divergencias que amenazan su continuidad. Aunque Argentina y Brasil han buscado conciliar sus disidencias comerciales, persisten las causas de estos enfrentamientos. Además, Uruguay amenaza con patear el tablero y embarcarse en una negociación de librecomercio con Estados Unidos. Si no se resuelve la crisis creada con Argentina por la construcción de plantas papeleras, el MERCOSUR podría fracturarse. Paraguay también coquetea con la posibilidad de un convenio bilateral con Norteamérica, que incluiría la instalación de una base militar del Pentágono. Definir en qué etapa se encuentra el MERCOSUR es el punto de partida para evaluar su futuro.

El significado del convenio

El MERCOSUR es un proyecto de integración de alcance sub-regional. No tiene la aspiración hemisférica del ALCA, ni pretende aglutinar a todos los países de la zona, pero incluye a las dos naciones de mayor peso en el Cono Sur. Es visto como el principal desafío al ALCA, pero en los hechos no ha superado aún su estadio inicial.

A diferencia del ALCA -que se perfiló como una Zona de Libre Comercio- y la Unión Europea -que se forjó como un Mercado Común- el MERCOSUR se desarrolló como Unión Aduanera, es decir como una instancia integradora de menor alcance. Mientras que el primer tipo de acuerdo implica circulación irrestricta de bienes y el segundo introduce políticas macroeconómicas y monetarias comunes, el tercer convenio solo apunta a erigir un arancel común frente a terceros países. (1)

Ciertamente esta fisonomía fue inicialmente concebida como un paso hacia las formas más avanzadas de integración, pero el salto nunca se concretó. Al cabo de una década y media el MERCOSUR existe como precaria Unión Aduanera y una Zona de Libre Comercio incompleta. Además, carece de planes para constituir un Mercado Común.

El arancel compartido fue establecido en 1995 en un porcentaje semejante para todos los sectores de los cuatro países. Pero este piso fue periódicamente violado en distintos rubros. Las mismas inconsistencias han afectado el comercio interior libre de aranceles. Los sucesivos acuerdos fueron de hecho desconocidos mediante excepciones de productos (azúcar, automotores, etc), cláusulas de salvaguardia y prórrogas de los cronogramas para eliminar las excepciones. Las propuestas de instituciones políticas, moneda común o convergencia macroeconómica constituyen hasta ahora meras declaraciones. Estas flaquezas han signado el perfil de la asociación en sus tres períodos de existencia.

El MERCOSUR neoliberal

Los beneficiarios de la primera etapa del convenio fueron las grandes corporaciones trasnacionales establecidas en Brasil y Argentina. Tanto el arancel común como las reducciones aduaneras dispuestas en este período favorecieron la complementación comercial y productiva de esas empresas. El acuerdo convalidó la división del trabajo que establecieron esas firmas para abaratar los costos de fabricación, transporte y venta de sus mercancías.

Estas medidas se introdujeron en el cenit del integracionismo neoliberal de los 90. En ese período se multiplicaron los acuerdos de intercambio y se generalizó la reducción de los aranceles. De 21 convenios de este tipo que regían en Latinoamérica en los años 60 se pasó a 59 acuerdos en la década pasada y este aumento incluyó rebajas de 15 a 20 puntos del arancel promedio. Los tratados permitieron una significativa ampliación del comercio interregional controlado por las grandes compañías. El 60% del intercambio entre Argentina y Brasil -que entre 1990 y 1995 se multiplicó por cinco- fue acaparado por las empresas trasnacionales. (2)

Estas firmas comandaron el debut del MERCOSUR. Moldearon los acuerdos, establecieron el ritmo de su implementación y forjaron a través de gobiernos afines el marco institucional necesario para el funcionamiento del convenio. Esta acción contó, a su vez, con el aval de las clases dominantes locales que observaron en el tratado una oportunidad para desarrollar negocios complementarios. El MERCOSUR nació con este auspicio de funcionarios, empresas multinacionales y capitalistas sudamericanos.

La constitución de la asociación marcó un giro en la rivalidad histórica de Brasil y Argentina. También modificó el rol pendular que tradicionalmente jugaron Uruguay y Paraguay en el Cono Sur. Este viraje obedeció a múltiples razones.

Por un lado, la crisis de la deuda empujó en los años 80 a varios gobiernos a buscar un contrapeso a la inestabilidad financiera en la convergencia comercial. Por otra parte, el fin del ciclo político dictatorial diluyó las hipótesis de conflicto zonal, que tradicionalmente habían contemplado las elites militares del Cono Sur. (3)

Pero lo que más indujo a constituir el MERCOSUR fue la necesidad de expandir la escala de la producción y extender la dimensión de los mercados. Esta exigencia proviene de la compulsión competitiva que impone el avance de la mundialización. Fabricar y vender a nivel regional constituye una exigencia de supervivencia para muchas empresas para enfrentar la concurrencia importadora y las limitaciones del poder de compra que ha creado el empobrecimiento de la población.

Este condicionante competitivo condujo a las empresas transnacionales a erigir un “MERCOSUR de los negocios” en los segmentos más rentables de la región. El circuito integrado al convenio quedó reducido al 20% de la zona formalmente incorporada al tratado y a sólo 14 de las ciudades de los cuatro países. En este territorio se concentra un sector que duplica el promedio regional del PBI per capita y allí se asentó un. MERCOSUR estrecho, que conecta el Sur-Sureste brasileño con la Pampa y el Litoral argentinos. El resto de la población no tiene cabida en la asociación. El surgimiento del MERCOSUR en pleno auge de las privatizaciones y la desregulación acrecentó, por lo tanto, la fractura social y geográfica del Cono Sur.

La crisis del tratado

En la segunda mitad de los 90 el MERCOSUR quedó paralizado por la crisis del neoliberalismo periférico. De un debut propicio para los negocios (1990-94) se pasó a un período turbulento. El colapso financiero que afectó primero a México, luego a Rusia y posteriormente a los países asiáticos conmovió a Sudamérica, cuando la crisis golpeó a Brasil (1999) y a la Argentina (2001). Durante una prolongada etapa, la asociación quedó paralizada..

Estos descalabros modificaron el clima de aprobación que rodeaba el proyecto y acentuaron la influencia de los críticos del tratado. Incluso muchos funcionarios y empresarios que reivindicaban el acuerdo comenzaron a reprobarlo. En un contexto de pérdidas de mercados y ganancias decrecientes, muchos grupos capitalistas objetaron las restricciones que imponía el MERCOSUR para comerciar con otros países. Estas quejas debilitaron la asociación y agravaron la precariedad de los convenios aduaneros.

En la segunda mitad de los 90 el arancel común quedó perforado por las medidas de excepción que adoptaron todos los participantes para contrarrestar la crisis. La falta de armonía comercial entre Argentina y Brasil se agravó y aparecieron nuevas restricciones al intercambio.

En esta coyuntura se comprobó que el MERCOSUR no puede funcionar sin instituciones, ni reglas de arbitraje. Esta ausencia bloquea la propia existencia del convenio en los momentos críticos. Pero para instaurar estas reglas y hacerlas cumplir se requiere una autoridad estatal supranacional con amplias facultades de intervención. Este organismo presupone, a su vez, un grado de coincidencia capitalista zonal superior a la atracción que ejercen los negocios extra-regionales. Ni la primera institución, ni la segunda fuerza aparecieron en ese período. (4)

Los conflictos de esa etapa revelaron que los problemas pendientes en el MERCOSUR giran en torno a obstáculos arancelarios y comerciales muy elementales. (5) Antes de afrontar la falta de cohesión financiera, la carencia de un área monetaria compartida o la ausencia de coordinación cambiaria, los miembros del tratado deben contar con un arancel efectivo y un intercambio comercial interior sin restricciones.

El replanteo de la asociación

Con el fin del ciclo depresivo (1999-2002) el MERCOSUR volvió a recobrar fuerzas, pero esta vez bajo el mando de los grupos capitalistas locales que sobrevivieron a la crisis. La asociación comercial figura nuevamente en la agenda de las clases dominantes de Sudamérica. Pero un dilema de ese proyecto es el posicionamiento frente al ALCA. Las burguesías locales de Brasil y Argentina mantienen importantes conflictos comerciales con Estados Unidos y podrían reflotar el MERCOSUR como un instrumento defensivo frente a los tratados de librecomercio que propicia Bush.

Algunos analistas estiman que este resurgimiento ya se ha producido. Consideran que la etapa neoliberal ya quedó atrás y que ahora se apuesta a superar el viejo horizonte comercial por metas más ambiciosas en el terreno de la producción y la energía. (6)

Pero conviene recordar que el relanzamiento actual del MERCOSUR no es un hecho inédito. En otras oportunidades, varios presidentes proclamaron el renacimiento de la asociación. Aunque lo hicieron en condiciones más adversas, esos precedentes indican que no basta una convocatoria para reflotar al tratado.

En última instancia el fortalecimiento o la disgregación del MERCOSUR depende de la pulseada entre dos fuerzas. Las burguesías locales de Brasil y Argentina -que se han entrelazado en negocios comunes dentro de ambos países- promueven proyectos diferentes a los sectores que exportan hacia Europa y Estados Unidos.

Este conflicto se procesa al interior del MERCOSUR de manera confusa. Algunas iniciativas que parecen reforzar el tratado, en los hechos tienden a anularlo. Por ejemplo, la ampliación del convenio hacia países que cuentan con acuerdos de librecomercio con Estados Unidos (México, Chile) podría disolver el arancel común. Pero el área más crítica del MERCOSUR es la persistencia de choques entre los fundadores del convenio.

Argentina y Brasil

El centro estas pugnas son las desavenencias entre Argentina y Brasil. La brecha de productividad que separa a ambos países sale a flote en cada expansión del intercambio comercial. La industria brasileña es más competitiva, cuenta con un mercado mayor y absorbe todas las inversiones en juego. Este desequilibrio se verifica en la balanza comercial y en la localización de las nuevas plantas. Argentina ha primarizado su economía y padece un contundente retroceso de largo plazo frente a su vecino. (7)

Estas desigualdades explican las controversias que genera el MERCOSUR. Mientras que Argentina tiende a acoplarse a las necesidades de Brasil, el principal país de Sudamérica concibe al tratado como un medio para reforzar su presencia comercial en el mundo.

Desde la suscripción del acuerdo los industriales argentinos han cuestionado la invasión de productos brasileños. Esta competencia ha sido particularmente dura en ciertas ramas (textil, calzado, electrodomésticos) y en la actividad automotriz. En este sector los grandes fabricantes establecieron una división de tareas nítidamente favorable a Brasil. Los 65 modelos que se fabrican en ese país contrastan con los 17 prototipos que se producen en Argentina. Esta asimetría ha conducido a prorrogar indefinidamente las excepciones a la liberalización de aranceles que rigen en esa rama. Argentina argumenta que Brasil no sólo cuenta con un mercado más amplio, sino que además utiliza un sistema de subsidios oficiales y financiamiento barato que torna imposible la competencia.

Aunque el balance comercial entre ambos países está muy sujeto a las fluctuaciones cambiarias, Argentina soporta un déficit creciente desde el 2003, a pesar del mayor abaratamiento de su moneda. La persistencia de este desequilibrio pone en debate la conveniencia del MERCOSUR, porque este desbalance contrasta con el superávit vigente con el NAFTA o la Unión Europea.

Estos desequilibrios han endurecido la negociación sobre el futuro del convenio. En los últimos dos años Argentina ha exigido la introducción de salvaguardias para proteger su industria en los momentos de auge importador. (“cláusula de adaptación competitiva”). También reclama mayor equidad en las inversiones automotrices, acuerdos de localización de plantas para la producción conjunta (especialmente en el sector farmacéutico) y la remoción de ciertas barreras para-arancelarias que rigen en Brasil.

Estas exigencias plantean un dilema a los gobiernos brasileños. Ceder a las demandas argentinas conduce a reducir las ganancias de los grandes grupos industriales. Pero rechazar estos pedidos amenaza la continuidad de una asociación que Brasil necesita para expandir globalmente sus negocios. Al mantener esas disyuntivas en suspenso, todos los gobiernos brasileños han agravado la crisis del MERCOSUR.

A principios del 2006 se produjo un cambio. Brasil aceptó ciertos reclamos argentinos y permitió la vigencia parcial de las salvaguardias, a cambio de compromisos de ajuste competitivo en los sectores beneficiarios de esa protección. Se ha puesto en marcha un complejo mecanismo de arbitraje que limita tanto la avalancha exportadora de Brasil, como las defensas unilaterales que varias veces adoptó Argentina. El grado de cumplimiento de este convenio es muy incierto, porque los grupos capitalistas insatisfechos de ambos países han incrementado sus quejas.

Por el momento se ha reglamentado cierto empate, a la espera de observar como evolucionan ambas economías. No se sabe si el gobierno brasileño restringirá efectivamente las ganancias de ciertos sectores para buscar el liderazgo sudamericano. Y también se desconoce si a la Argentina le conviene asegurarse una porción de mercado brasileño, renunciando a negocios más ambiciosos fuera de la región.

Notas:
1) Ghiotto Luciana. “El ALCA, un fruto de la relación capital-trabajo”. Estay Jaime, Sánchez Germán. El ALCA y sus peligros para América Latina, CLACSO libros, Buenos Aires, 2005.
2) Guerrero Modesto Emilio. El MERCOSUR, Vadell Editores, Caracas, 2005.
3) Ambos procesos son descriptos por Schvarzer Jorge. “El MERCOSUR, un bloque económico con objetivos a precisar”. Los rostros del MERCOSUR, Clacso, 2001
4) Saludjian describe esta crisis con el término “desmercurización”. Saludjian Alexis. Hacia otra integración sudamericana, Libros del Zorzal, Buenos Aires, noviembre 2004.
5) Esta caracterización plantea: Bouzas Roberto. “¿Puede sobrevivir el MERCOSUR?”. Perfiles Latinoamericanos, n 23, diciembre 2003, México.
6) Rapoport Mario, Musacchio. “MERCOSUR o provincias del imperio”. Le Monde Diplo, enero 2006, Buenos Aires.
7) En los años 20, la economía argentina era el doble de la brasileña. En 1937/38 el PBI argentino era 50% más grande que Brasil. En 1960 las economías de ambos países se había equiparado. Pero en la actualidad la diferencia entre los dos países es muy significativa. En 1965 el PBI brasileño era un 25% mayor que el argentino y en 2003 ya superaba en 4 veces al de su vecino. Sevares, Julio “Rezago Industrial Argentino”, Clarín, 14-2-06.


* Claudio Katz es economista, investigador del Conicet y profesor de la UBA. Miembro del EDI (Economistas de Izquierda).