Alcaldías, municipios y poder popular

No se avanzará hacia el empoderamiento local y la democracia participativa desde las bases populares, sin que se propicie un vigoroso desarrollo autonómico de los municipios.

En Venezuela, el crecimiento de las fuerzas afines al proyecto bolivariano en el ámbito municipal ha venido acrecentándose con el paso de los años. De 335 municipios que integran la República, en casi la totalidad, ha habido o existe un gobierno chavista. En las elecciones de 2000, la revolución obtuvo 114 alcaldías (34% del total); en el 2004 sumó 226 alcaldías (68% del total); en 2008, 265 alcaldías es decir el (81%); 256 alcaldías en 2013 (76%), y finalmente en 2017, (92%) al ganar 308 alcaldías.

Este panorama supone un significativo desafío: lo bueno o lo malo que acontece en los municipios, es en gran medida, responsabilidad directa de la dirigencia local que los gobierna y como tal, el proyecto político que representan está en evaluación permanente.

El presente análisis busca avivar el debate respecto al rol que han desempeñado y vienen desarrollando las alcaldías en la "mayoría de edad" de la Quinta República. No cabe duda de que, en lo atinente al poder local, pilar de la democracia popular, importantes avances se han registrado en estos años, pero también estancamientos, desviaciones y omisiones.

La madurez de la democracia participativa y protagónica pasa por la verificación del ciclo vital del poder popular: conciencia ciudadana, organización de base, movilización popular, gestión del desarrollo local, y contraloría social.

Los diversos instrumentos políticos que deben facilitar la transición hacia la democracia directa no han posibilitado tales desarrollos. De allí que sea preciso promover un movimiento nacional por el reimpulso de una gestión eficiente en las alcaldías y la vinculación de éstas con el poder popular organizado. Para ello, como punto de partida, se realiza a continuación una revisión crítica del desempeño municipal:

Perviven prácticas del pasado en los gobiernos municipales

En un amplio número de casos, la gestión pública municipal es ineficiente, lo que se traduce en baja capacidad de respuesta a las necesidades sociales en el marco de sus competencias. Casi todas las autoridades municipales buscan refugio en el argumento de la insuficiencia presupuestaria, trasladando la responsabilidad al gobierno central.

Esta debilidad ha venido socavando los apoyos y simpatías, y tiende a aumentar las frustraciones de la población con respecto a la eficiencia del proceso revolucionario, expresándose en apatía, poca movilización y escasa participación de la población en los asuntos públicos.

En contraste se puede revisar la experiencia local de gobiernos progresistas en Latinoamérica, donde la gestión municipal se convirtió en referencia y plataforma política para impulsar un nuevo modo de gobernar, involucrando decididamente a la población en la gestión, llenándola de contenido social y transformador; en Venezuela se arrastra en la gestión municipal una suerte de inercia impregnada de la vieja forma de hacer política, sin involucrar a los sectores populares en las decisiones, direccionando los presupuestos desde la perspectiva e intereses de las autoridades electas, sin dar respuesta eficaz y oportuna, a las carencias de la población, con una gestión poco transparente que no rinde cuenta a la ciudadanía a la que sirve.

Son escasas las situaciones en las cuales por voluntad de alcaldes y el acompañamiento de los Concejos Municipales, se haya avanzado en una gestión verdaderamente transformadora en el ámbito local, integrando al poder popular, con nuevos significados y contenidos programáticos.

Se ha dado poca importancia al municipio como ámbito para una gestión pública alternativa

Luego del proceso de descentralización política iniciado en 1989, el municipio no ha logrado alcanzar un papel preponderante en el devenir nacional, situación que obedece, entre otras razones, a sus debilidades estructurales desde el punto de vista institucional y financiero.

A pesar del poco peso del municipio en el gasto público nacional, el cual alcanza un porcentaje que gira alrededor del 5% del PIB nacional, este nivel de gobierno es vital para la prestación de determinados servicios locales que afectan directamente la calidad de vida de la población.

A las autoridades municipales el ciudadano de a pie los puede mirar a los ojos. Es decir, las alcaldías constituyen la instancia de gobierno más cercana a la gente y, dicho sea de paso, son responsables directos de buena parte de la gestión pública que auspicia el deterioro o mejoramiento de la calidad de vida de la ciudadanía.

Aún con sus limitaciones, dada su cercanía a la población, el municipio debe ser considerado como espacio de gobierno con alto potencial para promover el desarrollo local sustentable, basado en la realidad y potencialidades productivas de cada localidad.

No se ha puesto en funciones el marco regulatorio

Desde la adopción de la nueva Constitución de la República, pasando por diversas leyes y reglamentos que dan cuerpo jurídico a la democracia participativa y relevancia al municipio, como ámbito articulador del poder popular, pocos han sido los avances respecto de la implementación de tales marcos regulatorios.

En la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM), se reiteran y amplían las potestades del municipio como espacio para la realización de prácticas transformadoras de gobierno. Repasemos qué no se ha hecho:

El artículo 112 señala a los Consejos Comunales como instancias integradas al Consejo Local de Planificación Pública (CLPP), que han de servir de centro principal para la participación y protagonismo del pueblo en la formulación, ejecución, control y evaluación de las políticas públicas locales.

El artículo 116 faculta al alcalde o alcaldesa, en condición de presidente o presidenta del CLPP, a promover la conformación de los consejos comunales en cada una de las comunidades del municipio.

El artículo 233 indica que el 50% del presupuesto municipal, como mínimo, debe ser destinado para gastos de inversión, dando preferencia a las áreas de salud, educación, saneamiento ambiental y a los proyectos de inversión productiva que promuevan el desarrollo sustentable del municipio.

El artículo 234 señala que el presupuesto de inversión debe estar dirigido al desarrollo humano, social, cultural y económico del municipio, y se elaborará de acuerdo las necesidades prioritarias presentadas por las comunidades organizadas.

La LOPPM incorpora el Presupuesto Participativo Municipal como mecanismo de participación y reitera el papel dado en la constitución a las Asambleas de Ciudadanos, cuyas decisiones son de carácter vinculante (art. 255), debiendo contribuir a fortalecer la gobernabilidad, impulsar la planificación, la descentralización de servicios y recursos, de acuerdo con la legislación y los fines e intereses de la comunidad y del Estado (art. 265).

En su artículo 255, la LOPPM desarrolla los principios, alcances y medios de participación como derecho de la ciudadanía, la cual comprende: la obtención de información, especialmente de la formulación y ejecución del presupuesto local, de obras y servicios y del informe de gestión y rendición de cuentas; la presentación y discusión de propuestas comunitarias prioritarias para la elaboración del presupuesto de inversión de obras y servicios; y la participación en la toma de decisiones de la gestión municipal.

El (art. 256) obliga a los municipios a crear y mantener programas de formación ciudadana, que fortalezcan las capacidades de ciudadanos y ciudadanas para la participación.

La Ley de los Consejos Locales de Planificación Pública (LCLPP), reitera la importancia del municipio como espacio para nuevas formas de relación entre Estado y sociedad. Esta ley fortalece el papel de los Consejos Comunales como instancias de participación, particularmente, para la elección de voceros y voceras de las comunidades en el CLPP, la realización de diagnósticos participativos, la formulación de propuestas de inversión a ser incorporadas en el presupuesto de inversión municipal, y el ejercicio de la contraloría social.

La LCLPP institucionaliza el Presupuesto Participativo Municipal como mecanismo de participación a través del cual ciudadanos y ciudadanas del municipio proponen, deliberan y deciden en la formulación, ejecución, control y evaluación del presupuesto de inversión municipal, con el propósito de materializarlo en proyectos dirigidos al desarrollo del municipio, atendiendo a las necesidades y propuestas de las comunidades.

Salvo en contados casos, todos estos preceptos de ley no se han materializados. ¿Para qué se dio rango constitucional y fuerza de ley a la participación del pueblo, y para qué dirigir las alcaldías sino se avanza en los objetivos estratégicos de la nueva República?

Poca creatividad y mucha inercia burocrática

El ámbito local proporciona condiciones muy favorables para el desarrollo de experiencias de democracia sustantiva, pero en pocos casos se observa el empuje de lo nuevo y la creatividad robinsoniana.

Por ejemplo, en los ámbitos del posicionamientos y políticas sociales, culturales, recreativas y educativas hay vastas posibilidades para la acción innovadora y dinámica; lo propio en la promoción del desarrollo local y programas de empleo, o en la promoción de los derechos humanos, de la diversidad, de la igualdad; políticas de protección y promoción ambiental, etc., son algunas de las nuevas cuestiones que se incuban y desarrollan en las jurisdicciones locales.

Las Alcaldías son altamente dependientes de las políticas nacionales. En la muy especial y difícil coyuntura social y económica de Venezuela, más allá de limitar solamente la acción municipal a proporcionar apoyo logístico al aprovisionamiento de los Claps, es menester identificar acciones autogestionarias para la producción local, organizar los comités populares de servicios públicos, y abrir frente común con la ciudadanía contra las acciones criminales del bachaqueo y la reventa de alimentos y medicinas.

En deuda con los servicios públicos municipales

En un gran número de municipios venezolanos (incluidos aquellos donde gobierna la oposición) son palpables las ineficiencias en la prestación de servicios locales, especialmente de aquellos cuyo tributo es responsabilidad exclusiva de las Alcaldías. Estas ineficiencias son atribuibles a múltiples factores tales como la ausencia de normas y procedimientos apegados a estándares de calidad, a las debilidades institucionales, incluyendo las limitadas capacidades del personal que gestiona estos servicios, la disposición de equipos obsoletos e instalaciones inadecuadas, entre otros. Todos estos elementos combinados, configuran unos servicios locales ineficientes que no satisfacen las necesidades de la población, especialmente de la más excluida, generan maltrato a los usuarios y afectan los derechos de la ciudadanía.

Estas ineficiencias son observables en servicios como el manejo de desechos sólidos, la limpieza de la ciudad, el mantenimiento de espacios públicos, el alumbrado público, el mantenimiento de la vialidad, el transporte público, los cementerios municipales, incluso, la tramitación de documentos. Tales servicios tienen un valor social muy importante, al estar vinculados a la cotidianidad de la gente; en términos del buen vivir, nada más conculcador al derecho a una vida digna que la mala disposición de los servicios vitales de la ciudadanía.

Los gobiernos municipales no controlan el desarrollo urbano

Muchas decisiones municipales apuntalan el desorden urbanístico, favoreciendo intereses inmobiliarios que usufructúan, indiscriminadamente, el espacio urbano sin considerar las consecuencias negativas en el entorno o la acentuación de los déficits de servicios que ello pueda acarrear.

Hasta el presente no se ha manifestado una voluntad clara y firme por parte de los poderes públicos municipales para controlar el desarrollo espacial de los centros poblados venezolanos. El proceso de producción y reorganización del espacio urbano está actualmente supeditado a las leyes de reproducción y valorización del capital especulativo.

Falta de planificación municipal

En general, los gobiernos municipales carecen de instrumentos de planificación que orienten y apoyen la gestión para atender las necesidades sociales y promover el desarrollo en sus respectivas localidades.

Dos instrumentos claves para la gestión local son absolutamente obviados en la toma de decisiones y la asignación de recursos públicos del municipio: El Plan Municipal de Desarrollo (PMD) correspondiente a los cuatro años de gestión del alcalde, previsto en la Ley Orgánica de Planificación, y el Plan de Desarrollo Urbano Local (PDUL), contemplado en la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística.

La gestión municipal se realiza sin apego a un plan, con un conocimiento muy limitado de la realidad del municipio, de los déficits existentes de servicios, de las situaciones de inequidad y exclusión social presentes en la localidad, así como de las potencialidades y recursos con los cuales cuenta el municipio. Frente a este panorama, es natural que la gestión municipal carezca de dirección estratégica y tenga pocas posibilidades de abatir la pobreza y promover el desarrollo local.

La gestión del municipio tiende a ser altamente improvisada, concentrando esfuerzos y recursos en múltiples urgencias sin resolver problemas de fondo. Este modo de gestión da pie a desviaciones de todo tipo como el asistencialismo, el clientelismo, la corrupción administrativa y la ineficiencia al dilapidarse recursos escasos sin obtener resultados, ni alcanzar metas que mejoren la calidad de vida de la población.

Distorsiones en la inversión social de las alcaldías

Se estima que cerca del 80% de las transferencias municipales provenientes de Fondo de Compensación Interterritorial (FCI), son utilizadas para vialidad, ornamentación y embellecimiento urbano, mientras que, para servicios de agua potable, aguas servidas, desechos sólidos, salud y educación se destina el 20% restante, sin proporción alguna con las necesidades básicas insatisfechas.

Aún cuando no se dispone de datos precisos, es observable la aplicación de recursos del municipio en compras de activos, traslados y viáticos, en localidades que presentan importantes déficits de servicios y altos niveles de población excluida.

Existen numerosos gobiernos locales virtuales, dedicados a la redistribución -vía empleo burocrático-, sin que su impacto se haga sentir en términos de calidad de vida. Esto se presenta bien sea por el incremento de nóminas o el aumento de sueldos y salarios de autoridades y directivos.

Todo esto pone de manifiesto la discrecionalidad con la cual algunos alcaldes deciden sobre los fondos públicos municipales, sin apego a un diagnóstico de necesidades, velando por intereses propios y sin participación de las comunidades en la discusión sobre la orientación del gasto municipal.

Carencia de autonomía financiera

La inmensa mayoría de los municipios del país, especialmente los menores de 50.000 habitantes (cerca del 65% del total nacional), dependen del situado constitucional para cubrir sus gastos de personal y funcionamiento, mientras que para proyectos de inversión solo disponen de los recursos provenientes del FCI, a lo sumo, uno o máximo dos proyectos por año. A ese ritmo, no será posible cubrir la inmensa deuda existente en equipamiento urbano e infraestructura vital, por lo que este hecho debe ser objeto de una profunda reflexión, habida cuenta de la pertinencia de ciertos municipios, o el desarrollo de los más.

Tal circunstancia de dependencia de asignaciones centralizadas, genera un desestimulo al uso de la potestad tributaria asignada por ley. Los municipios concentran básicamente su esfuerzo fiscal en la recaudación del Impuesto sobre Patente de Industria y Comercio, dejando al abandono el Impuesto sobre Inmuebles Urbanos y el Impuesto sobre Patente de Vehículos, que tienen un alto potencial de recaudación.

La situación de abandono en que se encuentra la cobranza del impuesto de inmuebles urbanos es notable, especialmente en municipios que tienen menos de 25.000 habitantes donde el esfuerzo fiscal en este rubro es nulo. Inclusive estando aprobadas las ordenanzas municipales, estas no se aplican porque las autoridades locales consideran elevado el costo político de ponerlas en práctica.

Poca cooperación intergubernamental e intermunicipal

En Venezuela la cooperación entre los gobiernos municipales, los gobiernos estadales y el gobierno nacional es bastante reducida. Los campos de inversión conjunta o de cooperación en la prestación de servicios son casi inexistentes, razón por la cual existe una alta descoordinación en la ejecución de obras y proyectos, produciendo retardos, déficits, duplicidad de esfuerzos y pérdida de recursos.

La descoordinación es notable en áreas de competencias concurrentes como la prestación de servicios de agua, electricidad, atención primaria en salud o educación inicial y básica, las cuales terminan siendo asumidas por el poder nacional y eventualmente por los gobiernos estadales.

En el ámbito de la cooperación intermunicipal, en el contexto latinoamericano, Venezuela aparece como uno de los países donde menos existe. Un país como Honduras, con un nivel de desarrollo institucional muy inferior al de Venezuela, tiene un mayor número de mancomunidades municipales. En general, cuando se compara a Venezuela con los demás países latinoamericanos, se observa su notable rezago en este campo.

La cooperación intergubernamental e intermunicipal promovería las economías de escala, así como la sinergia, la continuidad, y sobre todo la sostenibilidad y eficiencia de los servicios. Al mismo tiempo haría más eficiente la composición sectorial del gasto y mejoraría la articulación del municipio con las políticas adelantadas por el nivel nacional y el estadal.

Las instituciones municipales demandan una profunda transformación

Los municipios venezolanos, especialmente los más pequeños, aislados o periféricos, arrastran grandes debilidades institucionales que les impide trascender de la función administrativa burocrática básica e ineficiente, a convertirse en motores de la participación y el desarrollo sostenible local.

Es vital fortalecer capacidades e institucionalizar procesos de las Alcaldías. Especiales áreas que requieren atención son el fortalecimiento de las finanzas municipales, la actualización del catastro urbano, la automatización de procesos administrativos, la formación de servidores públicos municipales y la gestión de proyectos. Todo esto debe coadyuvar a una gestión municipal transparente, que rinda cuentas de forma regular, abierta al escrutinio público y sometida a controles por parte de la ciudadanía.

Mención aparte lo constituye la gestación de desarrollos productivos basados en las ventajas y oportunidades del municipio. ¿Por qué no se ha planificado y desarrollado, al menos, un proyecto agrícola, agroindustrial, manufacturero, etc. en cada entidad local a partir de su especificidad?, se está a tiempo de hacerlo.

Algunas propuestas para el debate

Decantado el severo análisis, y ofrecidas las disculpas a quien puede verse aludido por lo descrito, sobretodo, a los muchos alcaldes y alcaldesas (actuales o pasados) que dieron o están dando una enorme batalla por la refundación de la gestión pública local y creen denodadamente en el poder popular; pasemos a revisar algunas ideas de carácter propositivo que, sin pretensiones mesiánicas ni de erudición, buscan cincelar las hosquedades de la roca en bruto de una institucionalidad que demanda transformaciones; como tal:

  1. Es crucial darles poder de gestión a las alcaldías. Incrementar las asignaciones y transferencias de recursos vía situado constitucional en términos de inversiones, planificación de los servicios públicos, y promoción de proyectos productivos, todo ello supeditado a la incorporación real de las organizaciones de base del poder popular en tales asuntos.

  2. Impulsar la elaboración de planes municipales de desarrollo y del presupuesto participativo municipal en todas las alcaldías, ensanchando las instancias y mecanismos de participación de la población en la gestión municipal.

  3. Condicionar las transferencias de recursos a la elaboración de planes municipales, esto es, a la adopción de una guía de planeamiento territorial que apunte a objetivos realizables, con procedimientos de medición del desempeño y contraloría social.

  4. Implementar programas de inversión coordinada entre municipios, gobernaciones y gobierno nacional, orientados a mejorar la calidad de la prestación de los servicios locales.

  5. Promover en todas las alcaldías programas de fortalecimiento institucional que cubran las finanzas municipales, la gestión de proyectos, el catastro urbano, los sistemas de información local y la formación de personal.

  6. Fomentar la conformación de mancomunidades de servicios en municipios conurbanos.

  7. Desarrollar programas nacionales para la mejora de servicios municipales, especialmente, el aseo urbano, el transporte público, el mantenimiento de la infraestructura y espacios públicos, la tramitación expedita de documento y la gestión primaria en salud.

  8. Formular un marco regulatorio en materia de servicios públicos básicos que favorezca la creación de Empresas Municipales de Servicios Públicos.

  9. Crear una escuela de formación en planificación, gestión municipal y comunal y un programa permanente de investigación aplicada al ámbito municipal y comunal.

  10. Dotar y salvaguardar tierras para el desarrollo urbano2 comenzando con la formulación de un programa de inventario, dotación y salvaguarda del patrimonio ejidal de los municipios y creación en los mismos de Reservas de Tierra para evitar la especulación inmobiliaria y garantizar el derecho de todos a la Ciudad.

  11. Diseñar e implementar un Programa Nacional de Desarrollo Urbano Sostenible focalizado en las Áreas Metropolitanas y en las ciudades intermedias.

  12. Bajo la tutela de la Vicepresidencia Territorial, crear un ente especializado en la asistencia técnica y en la investigación aplicada al ámbito municipal.

  13. Del mismo modo, bajo la tutela de la Vicepresidencia Territorial, crear una estructura formal y estable de carácter nacional que agrupe a las entidades municipales.

  14. Trasferir a alcaldías y poder popular organizado tierras y centros de procesamiento y producción recuperadas pero que aún siguen ociosos o con baja productividad.

  15. Evaluar un posible escenario de fusiones municipales en aras de viabilizar la existencia de algunas alcaldías.

  16. Financiar en cada municipio proyectos agrícolas y/o agroindustriales básicos bajo la tutela de las alcaldías y el poder popular organizado, con particular énfasis en rubros de primera necesidad. El crédito público debería orientarse en pos de atender el financiamiento y brindar asistencia técnica a tales emprendimientos, y los ministerios correspondientes velar porque el proceso tenga coherencia y articulación con los programas y proyectos nacionales.

  17. La recaudación por concepto del alumbrado público debe realizarse a instancias de las alcaldías, por separado de Corpoelec. El servicio de reposición de luminarias quemadas y demás fallas básicas del servicio debería ser atendidas por cuadrillas comunitarias formadas para tal fin y coordinadas por el Corpoelec.

  18. El cobro por servicio de recolección de desechos sólidos debe recaer en las alcaldías y las tarifas han de adecuarse periódicamente acorde con la inflación y en aras de asegurar los costos de generación del servicio.

  19. Es preciso delegar en las propias comunidades la ejecución de proyectos básicos de equipamiento urbano: construcción de aceras y brocales, mantenimiento de módulos de salud y educativos, etc. El presupuesto participativo ha de ser el instrumento guía del proceso.

La gestión pública municipal debe distinguirse por la promoción del desarrollo local sustentable y el mejoramiento progresivo de la calidad de vida en la localidad, con justicia social y equidad, coadyuvando a la transformación de las estructuras de poder, impulsando el avance del poder popular en la gestión local. Queda bastante por hacer, redoblemos la marcha.

Se deja abierto el debate con el deseo de que se produzca serenamente y sin estridencias sectarias.

 

1 Descentralización concebida en el caso Venezolano como desmembramiento del Estado-nación, o debilitamiento del gobierno central.

 

 

2 La expansión de las ciudades se encuentra limitada por la ocupación irregular de tierras baldías o del INTI que han dejado de cumplir su vocación original al servicio de la reforma agraria. Esas tierras públicas su vocación primaria debe ser la dotación a los fines de la expansión urbana controlada.

 



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Haiman El Troudi

Ex-ministro de Transporte y Obras Públicas entre 2013 y 2015. Ingeniero de Sistemas egresado de la Universidad de los Andes, planificador, investigador, docente y escritor. Diputado Asamblea Nacional Venezuela. BLOG: https://haimaneltroudi.com/

 @HaimanVZLA

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