Los pobres y los sectores más humildes acompañan a Lula en este tercer periodo Presidencial, quien se propone "rescatar del hambre a 33 millones de personas y a más de 100 millones de brasileños de la pobreza", reactivar la economía e invertir en la educación y la salud públicas.
Alejada de los principios del Consenso de Washington, la política de Lula, al contrario de la de su predecesor, estaba orientada a conseguir y acentuar el sostenimiento de los niveles de demanda a partir del aumento del salario mínimo y de las transferencias sociales, la suba del gasto público (luego de una reforma fiscal) y facilidades de crédito para el consumo y para la producción. Esto lleva a constatar una ruptura en estos puntos. Por otra parte, no se puede negar una continuidad entre las políticas de ambos presidentes, especialmente durante el primer mandato de Lula. La ampliación de los subsidios escolares puestos en marcha por su predecesor, que devino en subsidios familiares; tasas de interés muy elevadas; superávits presupuestarios primarios aún mayores que los exigidos por el Fondo Monetario Internacional; apreciación de la moneda local. Pero, después de ese período y hasta la actualidad, lejos de la fuerte impronta ortodoxa de las medidas tomadas por el ministro de economía de la época y el presidente del Banco Central, la lógica de funcionamiento comenzó a cambiar. Ciertamente, el mantenimiento de las altas tasas de interés, en búsqueda de reducir la inflación aplicando al pie de la letra «la regla de Taylor»,1 favoreció la adquisición por parte de los inversionistas nacionales e internacionales de los bonos emitidos por el gobierno para financiar la deuda y acrecentó fuertemente su servicio. Sin embargo, la filosofía general que sostiene estas políticas liberales empezó a modificarse después del primer mandato: el gobierno se negó a continuar la política de privatización masiva, preservó la banca pública: el BNDES (Banco de Desarrollo) y los intereses estratégicos del país (Petrobras por ejemplo), y eligió sostener la demanda a partir del crecimiento del salario mínimo y el aumento del gasto público. Es esta política la que se encuentra en el origen de la disminución de las desigualdades, de la baja de la pobreza y de una aceleración del crecimiento. Los dos mandatos del presidente Lula no pueden entonces ser asimilados a los de Fernando Henrique Cardoso. Hay similitudes, pero también grandes diferencias. Siendo esquemáticos, podríamos decir que el primer gobierno del presidente Lula realizó un saneamiento, con el costo del consecuente déficit social y a riesgo de marginar la economía en la arena mundial. El segundo gobierno fue más "desarrollista",2 devolviendo al Estado un poder que había perdido después de la hiperinflación (1994), conservando numerosos aspectos ortodoxos (altas tasas de interés, apreciación de la moneda, poca inversión pública -aunque en aumento-, reforma fiscal moderada). Improntas ortodoxas e intervencionistas están presentes en los dos mandatos, en el primero, sin embargo, la ortodoxia lleva la delantera, en el segundo, el intervencionismo tiende a afirmarse. La primera parte de este artículo discutirá acerca de la vulnerabilidad de Brasil posterior a la apertura más importante del país frente a la economía mundial y mostrará que si bien la vulnerabilidad externa parecía haber disminuido y ser más moderada, la fragilidad frente a los shocks financieros provenientes del exterior continuaba siendo amplia. La segunda parte se concentrará en la apuesta hacia el mercado interno realizada por el gobierno, y demostrará que es dicha orientación, confirmada por las políticas anticíclicas implementadas desde el inicio de la crisis, lo que explica a la vez la brevedad del impacto de la crisis y la fuerte recuperación. ¿Más apertura y menos vulnerabilidad externa? En este apartado señalaremos y discutiremos tres puntos: los efectos inmediatos producidos por las políticas monetarias y presupuestarias ortodoxas, el aumento de las reservas internacionales y las bases de la vulnerabilidad externa. Políticas monetarias y presupuestarias. La perspectiva de la llegada de Lula al poder desató una fuga masiva de capitales, una depreciación pronunciada de la moneda nacional respecto del dólar, una muy fuerte suba de las tasas de interés respecto de los préstamos internacionales de Brasil, y finalmente un rebrote de la inflación. El nivel de aumento del índice de precios se duplicó: 12,6% en 2003 contra un 7,7% un año antes. El primer objetivo que se fijó el gobierno desde el inicio de su gestión, en enero de 2003, fue disminuir la vinculación con los mercados financieros internacionales y, además, cortar los préstamos internacionales.
El gobierno decidió asimismo aumentar fuertemente el superávit presupuestario primario (aún más allá de las recomendaciones del Fondo Monetario Internacional), subir considerablemente las tasas de interés reales (11,9% en 2003 contra 5,1% en 2002) 3 y mantenerlas altas para disminuir la tasa de inflación. Los mercados financieros internacionales fueron favorablemente sorprendidos por las medidas adoptadas: los capitales fluyeron nuevamente, la moneda se apreció fuertemente (apreciación que continuaría hasta la crisis de 2008). La tasa de inflación disminuyó a la mitad (5,7% en 2004), el saldo positivo de la balanza comercial aumentó y el saldo de la cuenta corriente de la balanza de pagos devino positivo desde 2003. 4 Las reservas internacionales del país crecieron y la deuda pública externa disminuyó. Desde este punto de vista, las medidas adoptadas fueron eficaces: ellas permitieron frenar el riesgo inflacionario y el retorno de los capitales.
Por otra parte, sin embargo, las políticas monetarias y presupuestarias tuvieron inmediatamente un costo social importante. La tasa de crecimiento del PIB (Producto Interno Bruto) cayó y pasó de 2,7% en 2002 a 1,2% en 2003,5 la tasa de inversión fue por lo menos modesta (16,4% del PIB en 2002), disminuyendo 1,1%. El desempleo aumentó, pasando de un 11,8% en enero de 2003 a un 13,2% en noviembre de ese mismo año para luego disminuir. Se produjo una contracción de la masa salarial de un 12,3%, a pesar del incremento del salario mínimo en términos reales. (Cuadro 1) Necesidad de financiamiento externo La necesidad de financiamiento externo (suma del déficit de la cuenta corriente y de la amortización de la deuda) disminuyó considerablemente hasta 2005. Pasó de 64,3 millones de dólares en el 3º trimestre de 2001 a 15,6 millones en el 2º trimestre de 2005. Luego se elevó fuertemente. Las causas de la evolución favorable de la necesidad de Financiamiento Esta evolución se explica por dos factores. El saldo de la cuenta corriente y la reducción del servicio de la deuda (intereses y amortización) consecutivas a la disminución de la deuda pública externa. El saldo positivo de la balanza comercial aumentó en el período y alcanzó, en 2006, los 46,5 mil millones de dólares, luego se redujo en 2007 a 40 mil millones y cayó fuertemente en 2008 a 24,8 mil millones de dólares como consecuencia de la crisis internacional.
Hasta 2007, la evolución favorable del saldo de la balanza comercial compensa la salida neta en concepto de los distintos componentes de la cuenta corriente (dividendos, intereses, etc.),6 y el saldo de la cuenta corriente rozó el equilibrio en septiembre de 2007, para caer profundamente con la crisis (- 35,6 mil millones de dólares), recuperarse luego y volver a caer en 2010, situándose alrededor de 50 mil millones de dólares en 2010 según las previsiones. La deuda externa pública continuó aumentando durante el primer semestre de 2003, luego se estabilizó alrededor de un 50% del PIB y tuvo una caída pronunciada desde fines de 2005. Con ello, el servicio de la deuda (intereses y amortización) y la deuda externa privada se dispararon. La deuda externa pública neta bajó nuevamente y con más fuerza, hasta el punto de tornarse negativa desde junio de 2006 gracias al aumento de las reservas internacionales, que colocaron a Brasil en posición de acreedor internacional (véase cuadro siguiente). El conjunto de estas evoluciones explican la dinámica contrastada de las necesidades de financiamiento: una fuerte disminución seguida de un alza consiguiente. El servicio de la deuda externa en porcentaje de las exportaciones, disminuyó. Pasó de un 80% en el 4° trimestre de 2002 a un 20% en el 2° trimestre de 2009.
Las capacidades de financiamiento continuaron aumentando fuertemente, y con ellas, las reservas: 1) las inversiones de portafolio (acciones, bonos y obligaciones) crecieron, pasando de 5,3 mil millones de dólares en 2003 a 9 mil millones en 2006, para caer fuertemente a -4,7 mil millones en 2009 durante la crisis, siendo las salidas superiores a las entradas;7 2) las inversiones extranjeras directas aumentaron considerablemente y se elevaron en un promedio de 19 mil millones de dólares por año entre 2000 y 2005. Alcanzaron los 45 mil millones de dólares en 2008 y, luego, con la crisis, cayeron a 26 mil millones, aunque deberían elevarse a 37 mil millones de dólares en 2010 de acuerdo con las previsiones. Las capacidades de financiamiento superaron las necesidades y por lo tanto, las reservas aumentaron considerablemente. Estas, ubicadas en el extranjero, permitieron que Brasil se transforme en un país acreedor neto (véase recuadro). ¿Brasil, país acreedor? La disminución de la deuda pública externa neta que transformó a Brasil en un país acreedor más que deudor, se explica por la localización de las reservas en fuerte aumento. Dichas reservas están depositadas en el extranjero y constituyen entonces una acreencia. Sin embargo, esas reservas pueden ser parcialmente artificiales. En efecto, su aumento proviene de los saldos positivos de la balanza comercial, de la cuenta corriente y de la entrada de capitales. Esos capitales son de diversa naturaleza: bonos de corto plazo, obligaciones, acciones, inversión extranjera directa, créditos. Los bonos, obligaciones y acciones son muy volátiles. Entran y pueden retirarse al ritmo de la especulación, de la búsqueda de liquidez por parte de los inversores internacionales. No es el caso de la inversión extranjera directa, donde el costo del egreso conlleva recortes irrecuperables demasiado importantes.
En suma, una parte de los ingresos de capital es susceptible de salir y disminuir, y con ellos, las reservas. Es por eso que conviene analizar la estructura de las reservas para evaluar la vulnerabilidad de las acreencias de Brasil ligadas a su localización. Esos datos no son fáciles de interpretar: se trata de movimientos de corto plazo, como los bonos, las obligaciones, las acciones. Podemos encontrar movimientos netos anuales donde la amplitud relativamente modesta oculta grandes movimientos intra-anuales.8 Si se desagregan los ingresos de capital en Brasil, de acuerdo con los datos del Banco Central, la parte correspondiente a la inversión extranjera directa fue del 38% en 2009, la de las inversiones de portafolio corresponden al 46% del total y las "no clasificadas" a un 16%. La "fragilidad" de las reservas es entonces bastante importante, a diferencia de lo se puede observar en el caso de China. Hechas estas salvedades, el cambio de la posición de Brasil, de fuerte deudor neto a acreedor neto es resultado del accionar del gobierno de Lula y refuerza la posición financiera del país en el escenario internacional. La vulnerabilidad externa Brasil disminuyó su vulnerabilidad externa pero no pudo impedir el contagio de la crisis financiera en 2008 y 2009, contrariamente a aquellos que pronosticaban un desacople de coyunturas entre los países desarrollados y Brasil.9 Los indicadores de vulnerabilidad externa tienen en cuenta diferentes líneas del balance de pagos.
Tres indicadores son en general privilegiados: el primero es un indicador de flujos comerciales para medir las necesidades de financiamiento externo, el segundo relaciona las reservas con esos flujos, y el tercero establece una relación entre el pasivo externo y sus componentes, y el PIB. En cuanto al primero, considera las necesidades de financiamiento externo en relación con el PIB. Este se construye a través de una fórmula donde el saldo de la cuenta corriente más la amortización de la deuda constituyen el numerador y el PIB el denominador. En el caso de Brasil, por ejemplo, en el período 1998-2002 promedió el 9% del PIB y pasó a una media del 3,7% en el lapso 2006-2007. La caída de este indicador significa que la vulnerabilidad externa de Brasil es menos elevada que en el pasado. El segundo indicador se centra en las reservas. Se desagrega en cuatro subindicadores. Las reservas están expresadas en porcentaje del PIB, de las importaciones, de la deuda externa bruta y finalmente, del servicio de dicha deuda. El valor de las reservas en relación con el PIB fue de un 5,28% en 1998 y ascendió a un 13,73% en 2007. El valor de las reservas respecto de las importaciones pasó de 0,70 a 1,50 en los mismos años. La relación entre las reservas y la deuda bruta (los préstamos entre filiales excluidos) creció de 0,20 a 0,93 para el mismo período. Por último, el valor de las reservas respecto del servicio de la deuda tuvo una evolución similar pasando de 0,99 a 3,50, y aumentando su valor a 5 en junio de 2008, en el período previo a la crisis internacional. La razón reservas sobre deuda a corto plazo se situó en 2002 en un 64,6; aumentó a 289 en 2007 y subió a 326 en junio de 2008. Todos los componentes de este indicador muestran una neta disminución de la vulnerabilidad externa y confirman el diagnóstico establecido con el indicador precedente. Un tercer indicador puede ser construido a partir de la estructura del pasivo externo relacionada con el PIB. El pasivo externo está compuesto por las inversiones directas, las de portafolio, la deuda externa bruta -sin movimientos entre filiales- y otros pasivos. Este indicador pasó de 67,2% a 71,5% entre 2001 y 2007. De acuerdo con estas cifras, la vulnerabilidad se habría acrecentado. Sin embargo, si se tienen en cuenta las inversiones realizadas por los residentes brasileños en el extranjero y si se utiliza el pasivo neto en lugar del bruto, el indicador revela una ligera disminución de la vulnerabilidad externa. Pero cuando se tiene en cuenta la estructura del pasivo, la conclusión es aún más relativa. En efecto, en 2001, la porción de inversión extranjera directa correspondía al 32,8% del pasivo neto externo bruto y la porción de la deuda externa bruta al 56,4%. La de las inversiones de portafolio, más volátiles que las inversiones extranjeras directas, representaba el 9,9%. En 2007, la composición era diferente: las inversiones en portafolio se elevaron al 38,8% -en lugar del 9,9%- del total del pasivo externo. A la inversa, la deuda externa bruta disminuyó del 56,4% al 20,6%. Los otros pasivos, que en 2001 eran imperceptibles, se elevaron al 5,6%. La estructura del pasivo externo bruto revela una vulnerabilidad más elevada. La mayor parte de las inversiones de portafolio y de la deuda externa, compuesta en gran medida por los títulos internacionales renovables, se encuentra probablemente en el origen de la fuerte sensibilidad a los shocks financieros internacionales que se experimentaron en 2008. Menos vulnerabilidad externa aparente y más fragilidad real a los shocks externos: es en este contexto que puede ser evaluada la apuesta por el dinamismo del mercado interno y el crecimiento en tensión con una mejora de la inserción internacional del país. Esta apuesta no estará ganada hasta que determinados progresos no se hayan efectivizado, tal como mostraremos. Un mercado interno más dinámico, pero una inserción internacional problemática Mientras que se llevaba a cabo todavía en lo esencial una política monetaria y presupuestaria ortodoxa, el Estado revivía tímidamente políticas industriales, multiplicaba las tasas de interés preferenciales para los negocios agropecuarios, la vivienda y la industria, y sostenía fuertemente la demanda aumentando significativamente el salario mínimo y el número de beneficiarios del subsidio familiar. Se incrementa lentamente el gasto público. El porcentaje de pobres bajó así considerablemente, aunque también aumentó el número de millonarios.10 El salario real creció, las pensiones otorgadas fueron más generosas, la distribución del ingreso menos inequitativa, y el empleo informal, todavía muy numeroso, perdió importancia relativa.
Brasil se transformó, según la UNCTAD, en el 4º país preferido por las 400 empresas mundiales más importantes, y de acuerdo con Merrill Lynch, considerado como el segundo destino más seguro en el mundo. De modo que mientras que en más de un país de América Latina, los conflictos de intereses entre industria y negocios agropecuarios, entre industria y finanzas, entre empleadores y asalariados, entre ricos y pobres, se volvían más agudos, en Brasil parecen atenuarse, cada uno aparentando haber "encontrado su lugar" excepto probablemente una parte de los sectores medios sobre los cuales reposaba principalmente el esfuerzo fiscal. El aumento del salario y de los gastos sociales del Estado estimuló el crecimiento y le confirió al mercado interno un rol más importante, mientras que la industria no declinó, contrariamente a lo afirmado por algunos pronósticos. Vamos a tratar estos dos puntos. Un mercado interno más dinámico y una disminución significativa de la pobreza Contrariamente a la teoría, las transferencias sociales incidieron poco en la evolución de la desigualdad en América Latina y en Brasil . La reducción de la desigualdad es importante a la llegada de Lula al poder, el salario mínimo era de 250 reales y para el 1/02/2009 era de 465, cercano a los 250 dólares. . Es útil recordar, de todos modos, que una fracción importante de los trabajadores en Brasil percibe ingresos muy inferiores al salario mínimo. La línea de pobreza se encuentra alrededor de los 200 reales por mes, muy por debajo del salario mínimo y el porcentaje. El reajuste del 10,18 % para el salario mínimo fue el fijado por el Congreso en la ley de presupuestos que aprobó la semana pasada, con base en la inflación del último año, pero se esperaba que el Gobierno Bolsonaro para mejorar su posibilidades de reelección, lo elevara un poco más para ofrecer un aumento real en este año Electoral.
El expresidente de Brasil Luiz Inácio Lula da Silva, candidato favorito a ganar el balotaje del próximo domingo, dio a conocer este jueves su programa de gobierno, que propone "rescatar del hambre a 33 millones de personas y a más de 100 millones de brasileños de la pobreza", reactivar la economía e invertir en la educación y la salud públicas.
"Un país del respeto, del empleo, de los salarios decentes, de la jubilación digna, de los derechos y oportunidades, de la salud, de la educación, de la preservación del medio ambiente, del respeto a las mujeres, a la población negra y a la diversidad y, sobre todo, un compromiso inquebrantable con la democracia", resumió Lula en el texto, sobre los puntos centrales de su proyecto.
La siguiente es una síntesis de las principales propuestas:
Desarrollo económico con inversión
• Definición con los gobernadores de los 27 estados de un plan para reanudar las obras de los proyectos paralizados y definir los proyectos prioritarios.
• Estimulación y ampliación de consumo interno, desarrollo del comercio, servicios, agricultura alimentaria e industria, a través de financiación y cooperación -nacional e internacional- para la inversión pública y privada.
• Inversión en servicios públicos y sociales, infraestructuras económicas y recursos naturales estratégicos.
• Construcción de una nueva legislación laboral, mediante un debate entre gobierno, empresarios y trabajadores, que asegure los derechos de los trabajadores y de seguridad social y salarios dignos.
Desarrollo social con trabajo e ingresos
• Establecimiento de un salario mínimo, con incremento anual por encima de la inflación.
• Promoción de una nueva ayuda familiar equivalente a 112 dólares como valor permanente, más 28 dólares por cada hijo hasta 6 años; y de un programa de renegociación de deudas de millones de familias, con descuentos y baja tasa de interés.
• Aplicación de un impuesto de Renta, Cero para quienes ganen hasta 940 dólares, y promoción de la igualdad salarial entre hombres y mujeres que ejercen la misma función.
