21 de julio de 2009.- A finales de 2008 se llevó a cabo una Conferencia sobre la Crisis Económica Mundial, a continuación les presentamos la intervención de Pablo Heidrich, Investigador Principal en Comercio y Desarrollo en el Instituto Norte-Sur, Otawa, Canadá:
El tema que presento trata sobre política energética. En Venezuela lo es todo y no es nada, por ser un país exportador de petróleo. La gran abundancia de este recurso hace que algunos dilemas de política energética no estén presentes, pero sí lo están en la mayoría de los países latinoamericanos y en desarrollo. La cuestión es el acceso a la energía y cómo esto afecta la distribución del ingreso, la sustentabilidad ambiental y las posibilidades de desarrollo material para la mayor parte de las sociedades en el mundo. Estoy hablando esto en un contexto de gran volatilidad y muy probablemente en una crisis muy importante en toda la economía global.
Antes de venir acá leía un artículo de Bloomberg, de la cadena de noticias financieras, no particularmente una fuente muy progresista, decía que proyectan que el déficit fiscal de Estados Unidos llegue este año al 12.5% del PBI, similar al que tenía durante la Segunda Guerra Mundial, cuando, mediante sistemas de ahorro forzoso, financió su aparato bélico para derrotar a Alemania y Japón. Lo que ocurre ahora es que no hay un sistema de ahorro forzoso. Significa que va a haber una depreciación brutal de dólar y también va a haber una depreciación muy importante de los bonos del Tesoro, lo que provocará una grave crisis económica para todos aquellos países que tengan tenedores de bonos de deudas del gobierno estadounidense.
Más allá de que pueda significar o no una crisis del capitalismo, que creo que es una discusión muy interesante, incluso puede llevar algunos años. Mientras tanto, la gente tiene que seguir comiendo, tiene que seguir teniendo para dar de comer a sus hijos, tiene que tener trabajo digno, tiene que tener vivienda, tiene que tener educación. En todas esas dimensiones de la vida diaria, por encima de las discusiones teóricas, la energía es uno de los aspectos fundamentales.
El hecho de que haya una crisis, esta en particular va a ser enorme, no necesariamente significa que vaya a cambiar el modelo de economía política que rige las relaciones globales de poder hacia algo más progresista. Hace más de 40 años ocurrió el Mayo del 68, un momento de gran inspiración para la izquierda a nivel global, mucha gente se olvida que pocos meses después, un político de derecha, el señor De Gaulle, fue reelegido por los mismos franceses que habían marchado por los cambios. Muchos hablan de la crisis financiera que ocurrió en Argentina en el año 2001, pero no todos están al tanto de que, solamente un año y medio después, el neoliberalismo ganó en elecciones libres en Argentina, con más del 40% de los votos, y fue por muy poco que Argentina pudo llegar a tener un gobierno algo más progresista que los gobiernos anteriores. Argentina estuvo muy cerca de volver a estar regida por gente como Menem, así como Francia volvió a estar regida por gente como De Gaulle, después del Mayo del 68.
Por lo tanto, que Estados Unidos pueda estar regido por un gobierno aún más fascistoide que el de Bush no sorprendería en lo más mínimo. Esto tiene múltiples implicaciones para el Sur, sobre todo para América Latina, y particularmente para aquellos países que tienen nexos económicos importantes con Estados Unidos, ya sea a través del comercio, las inversiones o las migraciones. Por lo tanto quisiera concentrarme en cuestiones de la importancia de políticas sobre un sector específico, el sector energético.
Primero quisiera hablar un poco sobre qué se entiende por seguridad energética, se habla de eso tanto en el Sur como en el Norte. La seguridad energética significa tener acceso a un suministro de electricidad y de combustible, en tiempos y precios compatibles con el modelo de desarrollo, que decide tener una sociedad, ya sea a través de una decisión popular o una decisión de sus clases dominantes. Esto tiene un par de implicaciones de primer grado. La primera son las acciones en las cuales el Estado es el actor fundamental, acciones regulatorias, productivas, políticas, diplomáticas, etc. No solamente significa extraer el recurso de debajo de la tierra, o de los ríos, sino también significa distribuirlo de forma que esté al alcance de todos, y que además tenga continuidad y sea predecible. Por otro lado, están las acciones privadas, que son los inversores y productores, quienes obviamente responden a políticas de precios.
Entendamos un poco lo que significa el término seguridad. Hay una definición, que podríamos llamar tradicional, que se refiere a la seguridad en un tema cuando se afecta la integridad de un país, la soberanía de orden interno, es algo que va a modificar nuestra conducta más allá de lo que queramos decidir en forma soberana y eso implica en forma autodefinida como un grupo particular.
La securitización de un tema, por ejemplo, la securitización de la energía, implica que la energía ya no es discutida como una política pública, como puede ser la política de sanidad pública, la política de educación o la política monetaria, sino que empieza a ser discutida como algo que tiene que ver con nuestra seguridad, la seguridad del tiempo, de nuestro mantenimiento. Empieza una discusión sobre cómo vamos a lidiar con algo tan fundamental para nosotros, pero también significa que los tiempos de discusión son rápidamente abreviados y quiénes pueden participar en las discusiones es también reformateado y frecuentemente reducido.
Esto está ilustrado en las películas, que creo que muchos de nosotros habremos visto, en las cuales está el Presidente o el Primer Ministro de un país discutiendo con una gran cantidad de ministros y de pronto se abre la puerta y entra un señor de los Servicios de Inteligencia o un señor de las Fuerzas Armadas y dice: “Señor Presidente, tenemos una situación seguridad nacional”. Entonces gran parte de los ministros se levantan y se van porque son invitados a irse, queda un grupo muy reducido de gente que muy rápidamente toma decisiones fundamentales.
La energía es un tema básico y continuo para actividades económicas de la sociedad, sin la energía no vamos a tener electricidad, no vamos a tener ninguno de nuestros bienes materiales que más allá de nuestras preferencias y de lógicas necesitamos para mantener una vida corriente.
Más técnicamente, significa una matriz particular en el consumo de combustibles y de electricidad. La energía puede venir de represas, de centrales nucleares, de molinos para producciones eólicas de energía, de centrales alimentadas por gas o por fuel oil para producir electricidad. También puede venir de biocombustibles, que es algo que podemos discutir en otro momento. También los tipos de energía que se utilizan para mantener un país en funcionamiento implican decisiones políticas, que a su vez tienen influencia en las que se tomen después.
Es muy difícil decir: “Vamos a tener una postura en nuestra política energética tratando de reducir nuestro impacto sobre el medio ambiente”, pero como la mayor parte de la electricidad viene de plantas de gases o de carbono, entonces qué vamos a hacer, podríamos construir una represa ¿Cuántos meses vamos a tardar? ¿Cómo vamos a cambiar los circuitos eléctricos para que sean compatibles? ¿Cómo vamos a cambiar la forma en que vamos a distribuir combustible? ¿O acaso se cree que es muy fácil distribuir combustible para las decenas de miles de estaciones de expendio de gasolina que hay en un país para los sistemas de combustión de millones de vehículos? ¿Quién va a pagar por eso? ¿Cuánto va a costar? ¿Cómo podemos cambiar nuestras conductas de consumo?
Allí están las políticas de precios. Si un gobierno no tiene políticas de precios lo decide el mercado, eso estaba muy bien cuando el petróleo estaba a ocho dólares por barril, pero cuando está a 149, es otra cosa. No se trata de poner gasolina en el vehículo, sino que cuando no hay energía las fábricas cierran, la gente no tiene trabajo, tiene hambre y no puede mitigar a sus familias. Entonces, las políticas de precios y de distribución de energía son fundamentales al mantenimiento de una serie de políticas que va a preservar los intereses y las necesidades de aquellos que son más vulnerables.
Otros actores en los temas de seguridad energética son las empresas de energía, que pueden ser internacionales y multinacionales, estatales o privadas nacionales. Así como el Estado, cumplen una cantidad de funciones. La primera es bastante fácil de entender, regular precios, concentración, impuestos, procuración. La segunda es cómo va a cumplir su rol de propietario administrador. Es algo muy complejo.
Era muy interesante estar en La Paz, mientras el gobierno de Evo Morales en Bolivia estaba haciendo la nacionalización del gas, y hablar con los encargados de esa medida. Había una discusión más allá de lo ideológico, era una cuestión práctica: ¿es más fácil regular que ser dueño de algo? Es más fácil ser dueño porque eso va a permitir asegurarnos que no nos estafan, que no se llevan afuera el dinero que les corresponde al gobierno y al pueblo de Bolivia. O es más fácil ser regulador y no entrar en la administración básica de la empresa, ya que eso va a requerir una gran cantidad de especializaciones que en ese momento no tenían.
Las empresas multinacionales de energía, básicamente se rigen por una búsqueda de extracción de recursos, si quieren reservas, lo que hacen es monetizarlas, extraerlas, venderlas al precio más caro que puedan y con ese dinero comprar reservas en otro lugar y hacer lo mismo. De eso viven las empresas multinacionales de energía y de eso van a vivir siempre. Pretender otra cosa es caminar con las orejas, son herramientas del consumidor. Existen en el mundo para cumplir una función para aquellos países que son los importadores principales de bienes energéticos y garantizan una cantidad de ventajas para los países consumidores. La garantía de suministros con capacidades integradas de exploración, extracción, transporte, dependen de la fortaleza de ese país consumidor. Dónde se originan depende de los recursos diplomáticos y la capacidad financiera.
En la medida que estos países, que son consumidores de energía, van perdiendo poder, naturalmente sus empresas también pierden poder. No es la única razón, pero es una razón importante. Eso debe ser tenido en cuenta cuando se están diseñando políticas en los países en desarrollo, cuando pensamos que una multinacional se va del país si se toma una u otra acción. Muchas veces se están yendo o están llegando de acuerdo a la importancia del país importador, por ejemplo, en el caso actual, las empresas chinas, las empresas hindúes, o, hasta hace poco, las empresas brasileras.
La lógica de trabajo de las empresas estatales es la construcción de una cartera de reservas que cumplen la función social, que no es solamente la promoción del desarrollo, sino también generar una política de seguro para el resto de los sectores económicos para que se puedan dar las posibilidades de desarrollo económico sustentable en el resto de un país.
Por último están las empresas privadas de energía, lo que quisiera resaltar es que dentro de la economía globalizada hay una especialización creciente en distintas funciones específicas, ya sea la explotación, los controles, el bombeo y esto implica que sea más fácil poder deshacerse de las multinacionales, ya que se pueden mantener empresas estatales con un rol coordinador y alinearse con las necesidades políticas de un país. En otras palabras, pueden subordinar a ciertas empresas privadas de energía para que cumplan funciones específicas coordinadas con los intereses nacionales de un país en desarrollo, sin tener que soportar contratos con empresas multinacionales globales.
Quisiera hablar ahora de las posibilidades de integración. América tiene una importancia relativa en el mundo, tiene las reservas y el consumo, pero hay un problema, estamos muy cerca de Estados Unidos. Tenemos una historia de desintegración subcontinental en nuestras relaciones económicas, donde se incluyen las relaciones energéticas, y también hay grandes discrepancias internas que hacen muy costosa la vinculación entre otros países. Tenemos antecedentes, algunos de cuña neoliberal y otros de cuñas más modernas y de avanzada, como los acuerdos que está haciendo Venezuela o también, en algunos casos, Bolivia y Ecuador.
Se puede entender la energía como algo que tiene tres posibilidades diferentes: la energía como un bien común político, en la cual la riqueza energética es el instrumento de reaseguro diplomático para modificar o para mantener un referente interno. Muchas de las presentaciones que se han hecho hasta ahora sobre el nuevo orden político que se está construyendo en Venezuela, y posturas similares que se puedan conocer sobre Bolivia, hacen muy comprensible que se utilice la energía como un bien común político. Es algo natural y, a mi entender, totalmente legítimo que se utilice de esa forma y no solamente para maximizar ganancias económicas a corto plazo.
Energía también puede ser un bien común económico, cuando la riqueza energética es custodiada con una póliza de seguro para el resto los sectores económicos. Para mantener empleos, salarios y acceso a la energía que sean compatibles con metas políticas mayores.
También está la energía como un bien comercial privado, cuando la riqueza energética es un bien que puede ser comercializado libremente por los actores privados, incluso estatales, como cualquier otra riqueza natural. El siguiente es un gráfico muy simplificado, presento a lo largo de un continuo la energía como un bien comercial, económico, político, y se relaciona con distintos niveles de securitización. Muy abreviado, y de una forma muy discutible, podemos debatir si lo desean, he colocado distintos países de Suramérica. Lo que me interesa es establecer distintas posibilidades y características que podrían tener los acuerdos de integración energética dentro del subcontinente.
Gráfico 1. Posiciones alternativas frente a las posibilidades de la energía
(Tomado
y reconstruido de las diapositivas)
La integración energética no va a ocurrir, lo que puede pasar es que cierto tipo de actores, ya sean privados o estatales, tengan más importancia que otros. Se puede hacer integración energética de derecha, una que sea más progresista, una de izquierda o una que promueva realmente el socialismo a nivel intercontinental, pero todo depende de quién va a estar en el timón.
Quiero regresar a lo que dije al principio de mi presentación: no necesariamente una crisis significa que fuerzas progresistas van a tomar control de las instituciones políticas en los países donde están ocurriendo estos problemas. También podría ocurrir que haya una radicalización hacia posturas regresivas inmediatamente después de la crisis. Puede haber modificaciones de integración descentralizada, acuerdos en medianos términos de transporte marítimo, en algún ducto, o, lo que está ocurriendo ahora, que hay poder de integración subcontinental más global, políticas comunes con precios diferenciados y la priorización en la construcción de una red regional.
Quisiera llamar la atención sobre los efectos que hay entre los países exportadores y los importadores. Tomando como caso nada más el subcontinente suramericano. Hay que ser bastante pragmático y entender que más allá de lo que está pasando a otros niveles en una relación, si se establece una relación energética profunda con países que tienen diferente lineamiento político que el país importador, eso va a influir en la política del país exportador. Eso no es ningún misterio y particularmente decirlo de un ámbito que se encuentra físicamente en Caracas, Venezuela. Creo que los venezolanos le pueden dar lecciones a todo el mundo sobre lo que esto significa.
Lo que ocurre en las relaciones con Estados Unidos no necesariamente no va a ocurrir en las relaciones de Venezuela con otros países latinoamericanos. Tener relaciones importantes, a nivel energético, con países regidos por gobiernos muy de derecha va a influenciar definitivamente sobre la política venezolana, pero también la política venezolana va a influenciar sobre aquellos otros países. Lo que digo sobre Venezuela, también lo estoy diciendo sobre Bolivia, sobre Ecuador y sobre Brasil, si se llega a convertir realmente en un país importante como exportador de hidrocarburos.
Entonces, hay que entender que la energía no es solamente funcional a las políticas económicas y las políticas sociales que podamos tener los países suramericanos, sino que también tiene una fuerte connotación relacional que va a afectar nuestro orden político interno. Volviendo atrás, la energía importa no solamente por lo que representa en términos de dinero, sino de distribución de los ingresos, acceso a la energía, precios, por el incentivo que genera para distintas posibilidades de industrialización. Estoy dispuesto a discutir a aquellos que piensan que la industrialización no es una meta para obtener un desarrollo y reducir nuestras debilidades frente al mundo desarrollado. Además, el tema de la energía tiene una gran importancia para los efectos medioambientales e incluso los efectos de género.
Pablo Heidrich (Canadá)
Economista, con Maestría en Economía Política Internacional, Investigador Principal en Comercio y Desarrollo en el Instituto Norte-Sur, Otawa, Canadá, entre sus investigaciones ha abordado temas como el de regionalismo, la integración energética, la infraestructura, los vínculos existentes entre las crisis financieras y la política comercial en el mundo en desarrollo.