En cumplimiento de lo prometido en la anterior entrega, hoy abordaremos el tema de los instrumentos jurídicos municipales. A tales efectos, veamos:
I: Generalidades:
A la luz de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, abreviada con las siglas CRBV, podemos comprender de una manera más clara lo que significa el principio de legalidad. En este orden de ideas, el artículo 7, por una parte, establece que “La Constitución es la norma suprema y el fundamento del ordenamiento jurídico. Todas las personas y los órganos que ejercen el Poder Público están sujetos a esta Constitución”; y por la otra, el artículo 137, nos indica que “La Constitución y la Ley definen las atribuciones de los órganos que ejercen el Poder Público, a las cuales deben sujetarse las actividades que realice”.
El principio de legalidad radica entonces que todo ejercicio inherente al Poder Público debe estar sometido a lo que pauta el ordenamiento jurídico y no al capricho de los detentadores de dicho poder en cualquiera de los niveles y expresiones. Como principio de la Administración Pública, se sustenta en el Estado de Derecho, el cual también se encuentra establecido en la referida CRBV en su artículo 2, cuando entre otros particulares nos declara que Venezuela se constituye en un Estado Democrático y Social de Derecho y de Justicia.
Cuando estudiamos el tema de lo que es el Municipio, abordamos el particular de la autonomía, entre las cuales se destaca la autonomía normativa, concebida como la capacidad de crear normas jurídicas, a través del proceso correspondiente, de manera armónica y honestas con los principios rectores del Derecho Natural y del Derecho Positivo que le rige, entre los cuales se destaca el principio de legalidad, en aras de la debida asunción, conforme a la ley, de las diversas competencias atribuidas al Municipio.
Los instrumentos jurídicos municipales se constituyen en las herramientas idóneas para que en el Municipio el principio de legalidad se haga posible, pues cada órgano tendrá el medio que posibilite la exteriorización de sus decisiones en función a cada una de las capacidades.
II: Los Instrumentos Jurídicos Municipales:
La Ley Orgánica del Poder Público Municipal (LOPPM), a través de un conjunto de normas jurídicas de carácter declarativo, nos declara el significado, requisitos y uso de los diversos instrumentos jurídicos municipales. En este orden de apreciaciones, tenemos:
El artículo 54 de la LOPPM establece que el Municipio para el ejercicio de las competencias propias, concurrentes, descentralizadas y delegadas cuenta con los instrumentos jurídicos municipales. En este orden de ideas se encuentran las ordenanzas, los acuerdos, los reglamentos, los decretos, las resoluciones y otros de uso corriente en la práctica administrativa, ajustados siempre a las previsiones que señalen las leyes conducentes.
Las Ordenanzas:
Las ordenanzas, denominadas también leyes municipales o leyes locales, concepto aclarado en su comienzo por la entonces Corte Suprema de Justicia en sentencia y ratificado en la vigente LOPPM, después de errados criterios, pues no eran consideradas como leyes. Son actos que sanciona el Concejo Municipal para establecer normas jurídicas, al igual que las nacionales o estadales, de aplicación general pero en materias o asuntos de interés local.
Las ordenanzas en su elaboración comportan el cumplimiento de una serie de fases, derivadas de lo que estatuye -por vía de interpretación jurídica extensiva- la CRBV, en cuanto sea aplicable; y, en lo que así haya sido acordado sin vulnerar la normativa constitucional y legal, el Reglamento Interior y de Debates del Concejo. Cabe destacar entonces las siguientes fases:
La iniciativa legislativa, alude a las personas que pueden presentar los proyectos de ordenanzas a la consideración del Concejo, en las cuales, entre otras, se incluye a los miembros de la comunidad, en el número que indique la norma, en uso del derecho a participar activamente.
Las discusiones del proyecto de ordenanza, que deben recibir al menos dos y en días diferentes. La primera discusión, a los efectos de admitirla o no y de proporcionarle la lectura preliminar del contenido, no bastando -es mi criterio- con una costumbre que no me gusta, la cual consiste en leer el primer y el último artículo, para después declarar que ha sido discutido y aprobado o no en primera discusión. En este sentido, creo conveniente no dejar pasar por desapercibido esta valiosa oportunidad de hacerle una lectura general, aunque fuera puntualizando algunos capítulos, para luego tener una mejor idea de lo que se hará en la segunda oportunidad y de manera legitimada con la consulta a las comunidades. La segunda discusión, dada que se desarrollará en días diferentes, habrá tiempo para que el concejal haya podido leer y hacer las observaciones de rigor, para que la discusión no se traduzca en la simple lectura del articulado por parte del secretario o de la secretaria, siendo necesaria la aportación, las observaciones y criterios anotados por secretaría con tiempo prudencial que estipule el Reglamento Interior y Debates y en el orden de cada artículo. Es conveniente aclarar que pueden ser dos discusiones o más, todo dado el contenido y naturaleza de lo que se está deliberando.
La sanción, la califico como la declaración formal que legitima y consensua el parecer del órgano legislativo, vale decir del Concejo Municipal, la cual se traduce con la aprobación mayoritaria de los ediles y se materializa a través de las firmas y sellos correspondientes del presidente o presidenta del concejo, refrendado por el secretario o secretaria del Concejo, en señal de conformidad, estableciendo de manera previa el lugar del acto y la fecha correspondiente.
La promulgación, la estimo también como la declaración solemne que formaliza el consentimiento por parte del alcalde o alcaldesa como jefe o jefa de la rama ejecutiva sobre el proyecto de ley que ha sido sancionado por el Concejo, la cual se materializa con formulas hasta cierto punto de carácter “sacramental”, bajo la expresión “Publíquese y Ejecútese”, mediante el cumplimiento de los requisitos del lugar y fecha de la actuación ejecutiva.
La publicación en Gaceta Oficial del Municipio, para que de conformidad con el artículo 1 del Código Civil de Venezuela, tenga el efecto de obligatoria o desde la fecha que en ella misma se haya estipulado. De igual forma, en atención a lo preceptuado en la LOPPM, cuando se trate de ordenanzas tributarias, de conformidad con el artículo 317 de la CRBV, hace necesario la instrumentación de la denominada “vacatio legis”, entendida como la vacación de la ley, para que cualquier interesado que sienta que sus derechos pudiesen ser conculcados o mermados, pueda ejercer el recurso por vía administrativa correspondiente por ante el órgano, en este caso por ante el Concejo Municipal.
Ahora bien, para que se cumpla esta fase, atendiendo a la seguridad jurídica como uno de los fines del Derecho (garantía y protección de que los derechos inherentes a las personas y bienes deben ser asegurados y jamás lesionados), cada uno de los Municipios debe contar con la Gaceta Oficial, entendido como el órgano de divulgación de carácter oficial -en el caso que nos ocupa- donde el Municipio, a través de sus diversos órganos, exterioriza sus actividades y decisiones, debidamente creada mediante Ordenanza que se apruebe a tales efectos, con la adición de que sean también publicadas en la página web o electrónica con la cual debe contar el Municipio, dado el avance de la tecnología y en la procura del principio relacionado con la transparencia y consecuente rendición de cuentas.
Clases de Ordenanzas:
La doctrina más destacada sobre el particular, entre las que se destaca la del Maestro y Abogado Otto Carrasquero Martínez, en su obra “Los Instrumentos Jurídicos Municipales”, las clasifica en ordenanzas de servicios, ordenanzas hacendísticas, ordenanzas urbanísticas, ordenanzas administrativas.
Las ordenanzas de servicios, como su nombre lo infiere, se encuentran destinadas en su objeto y por separado a regular la organización de los servicios públicos, tales como la del aseo urbano y domiciliario, mataderos, cementerios, terminal terrestre de pasajeros, mercados municipales, entre otros.
Las ordenanzas hacendísticas dedicadas a la regulación de toda la materia relacionada con la hacienda pública municipal, entre las cuales se pudiesen incluir las tributarias (impuestos, tasas y contribuciones especiales).
Las ordenanzas urbanísticas y afines, que tienen por objeto la regulación de la actividad urbana del Municipio. A manera de ejemplo se encuentran las ordenanzas de urbanismo, arquitectura y construcciones en general; ordenanza sobre paseos peatonales; ordenanza sobre limpieza y conservación de terrenos, ordenanzas de zonificación…
Las ordenanzas administrativas, destinadas a la regulación de los diversos servicios de carácter administrativo que presta el Municipio. A manera de ejemplo se encuentran la ordenanza relacionada con las tasas por servicios administrativos, ordenanza sobre procedimientos administrativos…
Los acuerdos:
De conformidad con el precitado artículo 54, ordinal 2 de la LOPPM, los acuerdos son los actos que dictan los Concejos Municipales sobre asuntos de su competencia, de efectos particulares, pues ya no se trata en uso de las funciones legislativas, sino de control sobre la rama ejecutiva (alcaldía) o de otra índole pertinente.
Uno de los acuerdos es, a manera de ejemplo, los dictados para aprobar los créditos adicionales, los cuales deben ser publicados en la Gaceta Oficial del Municipio, ya que afectan la Hacienda Pública Municipal. No basta con aprobarlos en la sesión y plasmar su consentimiento en el acta correspondiente, es obligatorio el cumplimiento de lo pautado. Lo expreso de esta manera, ya que existe la costumbre de dictar solamente acuerdos que tienen que ver con expresiones de duelo, de congratulaciones o de celebraciones, sin acentuar que su principal objetivo es la de plasmar la manifestación de control o de nombramiento del personal a su cargo.
Los reglamentos:
En atención al referido artículo 54, ordinal 3 de la LOPPM, los reglamentos son los actos del Concejo Municipal destinados al establecimiento de su propio régimen, como es el caso del Reglamento Interior y de Debates, pues se trata de un órgano colegiado que por su naturaleza amerita del instrumento pertinente en el ámbito interior y en las deliberaciones de rigor; así como el de sus órganos auxiliares (secretaría del Concejo), servicios, comisiones permanentes y dependencias que le adscriben, con la particularidad de que comportan dos discusiones mínimas, debiendo ser publicados en la Gaceta Oficial Municipal.
Es de aclarar en este particular que en la anterior Ley Orgánica del Régimen Municipal, existía la clasificación de los reglamentos: los del concejo, tal como describimos anteriormente y los del alcalde o alcaldesa, encaminados al desarrollo de las ordenanzas.
Los decretos:
El artículo en referencia, vale decir el 54, ordinal 4 de la LOPPM, nos afirma en su declaración que los decretos son los actos administrativos de efectos generales, dictados por el alcalde o alcaldesa, destinados bajo decreto y ahora no por reglamento, a reglamentar las ordenanzas, en la procura del desarrollo armónico de aquellos particulares que por cuestiones técnicas o de difícil establecimiento en las ordenanzas, hacen viable instrumentarlas en el reglamento, tal como sucede en los casos, a manera de ejemplo, de los destinados a la frecuencia (días y horario) de la recolección de los residuos y desechos sólidos en el municipio y de las diversas técnicas (mecánicas, manual…) para barrer y acarrear la basura en las calles, veredas y avenidas de la urbe.
Es de destacar también que los reglamentos, pueden darse manera parcial, pudiendo contar una ordenanza con más de un reglamento, atendiendo a materias por separado, pero con la obligatoriedad de ser publicados en la Gaceta Oficial del Municipio respectivo.
Las resoluciones:
En atención con el tantas veces precitado artículo 54, ordinal 5 de la LOPPM, las resoluciones, el más usado de los instrumentos en la Administración Pública Municipal, son concebidos por el legislador y la doctrina, como actos administrativos de efecto particular, dictados por el alcalde, contralor municipal y demás funcionarios competentes, destinados a plasmar en ellos actos autorizatorios (licencias, permisos); actos sancionatorios (multas, cierres, suspensión de licencias, cobro de intereses); actos tributarios (liquidación de impuestos, liquidaciones posteriores denominados reparos fiscales); actos declarativos (constancias, certificaciones, solvencias); actos vinculados con el manejo administrativo (nombramientos, reclasificaciones, ascensos, estímulos, remociones), entre otros.
Otros instrumentos jurídicos:
Para finalizar, el artículo 54, ordinal 6 de la LOPPM, establece de manera enunciativa otros instrumentos jurídicos que son importantes, de uso corriente en la práctica administrativa y que también son sustentados, por vía de interpretación jurídica extensiva, en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos en el artículo 17 cuando establece que cuando las decisiones de los órganos de las Administración Pública, no les corresponda la forma de decreto o resolución, tendrán la denominación de orden o providencia administrativa, mediante la adopción de formas de instrucciones o circulares, todo a los efectos de contribuir a un mejor desentrañamiento y aplicación de una ley o de un acto administrativo de mayor jerarquía.
III: Consideraciones finales
Una vez expuesto de manera básica los instrumentos jurídicos pertinentes en el ámbito municipal, se hace necesario considerar o concluir en lo siguiente:
- El Estado de Derecho y el consecuente principio de legalidad dentro de la Administración Pública Municipal encuentra en los instrumentos jurídicos a sus principales aliados.
- El Municipio, tal como se apuntó en la anterior entrega, posee autonomía normativa, y en consecuencia a través del órgano pertinente (Concejo Municipal) se deben elaborar las leyes locales que hagan posible el desarrollo de las leyes de superior jerarquía y en consecuencia apuntalen el ejercicio pleno de las competencias propias, concurrentes, descentralizadas y delegadas que le asisten.
- El Concejo Municipal, como órgano deliberante, legislativo, de control y fiscalización, ante la inmensa y novedosa producción legislativa existente posee -hoy más que nunca- el sagrado deber de adecuar, mediante la participación ciudadana, el ordenamiento jurídico local al contexto actual, para que el alcalde o alcaldesa no se encuentre de “manos atadas” en el cumplimiento de sus atribuciones.
- Cada funcionario en su accionar debe utilizar el instrumento jurídico pertinente que haga posible el cumplimiento del principio de legalidad.
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