—Ortega y Gasset: “Sentía palpitar dentro de sí todo el ímpetu de su fuerza intelectiva”, hasta aventurarse a formular “una teoría del pasado nacional” —la España invertebrada—, que aspiraba a explicar ese mismo enigma de la construcción arquitectónica de una Patria que, en realidad, imponía seguir la palpitación de los distintos componentes. La preocupación por los caminos de la historia, esos que determinaban consecuencias tan patentes, es el signo del historiador enterizo: Se repitió en Menéndez Pidal, con La España del Cid; en Sánchez-Albornoz, con España, un enigma histórico; en Américo Castro, con España en su Historia, en Salvador de Madariaga y en tantos más. El drama hispánico de las convulsiones internas —que a todo ellos convirtió en historiadores— con extremo realismo: ¡Extraña historia la de España!
Para que la ciudad exista como tal debe tener Cabildo. Este cuerpo municipal es el depositario de la soberanía popular y de la representación del poder. Coro tiene dos alcaldes y un alcalde mayor. El Tocuyo, de 1545, también se forma con cuatro regidores, dos alcaldes ordinarios, un alguacil mayor y un escribano. Barquisimeto, en 1552, dispone de seis regidores, dos alcaldes, el escribano y un procurador general. El primer Cabildo de Caracas fue organizado por el fundador Diego de Losada en 1567 de este modo: alcaldes, Gonzalo de Osorio y Francisco Infante; regidores, Lope de Benavides, Bartolomé de Almao, Martín Fernández de Antequera y Sancho del Villar; escribano, Alonso Ortiz.
Esos ejemplos nos indican la estructura del Cabildo, llamado también Ayuntamiento, en el momento de fundarse las ciudades. La organización se mantendrá a lo largo de tres siglos, con modificaciones en cuanto al número de regidores y la especialización de sus funciones. El núcleo del organismo está formado por los regidores, es decir, el regimiento, que elige cada año a los alcaldes, un de primer voto y otro de segundo voto, quienes forman la justicia. De allí el nombre generalizado entre los cronistas para designar al cabildo: justicia y regimiento.
En el acta de la fundación de Cumaná (1562) se expresa que los regidores se nombran para “que rijan y gobiernen este dicho pueblo y su jurisdicción con todo cuydado, diligencia, lealtad y felicidad como deben y son obligados”. Esta definición general se aplica, sin embargo, de modo especial, a los dos alcaldes. Sobre el procurador se dice “que bea y pida lo que convenga e conviniere al pro común bien y utilidad de la república”. Así se mantendrá el cargo a lo largo del tiempo. La palabra república se usa en su sentido más inmediato, original: el conjunto de habitantes del término municipal; a unque también se atribuía al propio Cabildo o Ayuntamiento, que representaba a todos. El alguacil mayor se nombra “para la execución de la real justicia”. El acta de San Sebastián de los Reyes se atribuye al alférez real esto: “para que saque el pendón en esta ciudad por el día en que se pobló”. Se trataba de un cargo honorífico. Más explícita y esclarecedora resulta el acta de Medina de las Torres. Por ella sabemos que los alcaldes se nombran “para que en esta ciudad haya todo buen gobierno y se tenga quenta con la rrepública”; el alguacil mayor, “para que se execute la rreal justicia”; este funcionario será “con último voto de regidor”, o sea que el “alguacil mayor que se nombra en cada un año sea rregidor con el último voto”, escogido con acuerdo de los alcaldes; los regidores se nombran con rango, por la votación, así: regidor de primer voto, de segundo, y hasta el número correspondiente a cada ciudad, cinco en este caso. “para que la rrepública haya orden de gobierno”.
Así, pues, el Cabildo o Ayuntamiento —justicia y regimiento de cada ciudad— aparece en el mismo momento en que se funda la ciudad. Es lo que le da categoría de tal ciudad a cada una de las fundadas. De ello tenían conciencia los fundadores y los historiadores llamados cronistas. Así, puede observarse cómo escribe Pedro de Aguado sobre Coro: “[…] aunque luego que le dio la denominación de ciudad el que gobernaba la gente que allí residía, que era el Juan de Ampíes, nombró sus alcaldes y regidores que gobernasen y regiesen aquella república[…]”. Simon, por su parte, comenta: “Y aunque a los principios, después de fundada, se gobernó sin otra justicia más que la que administraba el Juan de Ampíes, con solo el orden militar, después se hizo ciudad y se le dio este nombre, señalando alcaldes y regidores y todo lo perteneciente a un Cabildo que la gobernó de allí en adelante”.
Regidores, en primer lugar, quienes nombran a los alcaldes cadañeros, un procurador y un escribano, en segundo lugar, forman el cuerpo municipal. La mayoría de las ciudades venezolanas tuvieron cuatro regidores, pero el número fue mayor en alguna ciudad, como la de Caracas, que llegó a tener doce. Los regidores eran nombrados directamente por el rey, como merced especial, por los gobernadores y fundadores, o por los propios vecinos. La ley III, título 10, libro IV, dice: “Si no se hubiere capitulado con los adelantados de nuevos descubrimientos y poblaciones, que puedan nombrar justicia y regimiento, hagan elección de regidores los vecinos[…]” En las provincias venezolanas, los primeros fueron nombrados por los fundadores y vecinos.
En torno a los regidores surgen los funcionarios de la ciudad: alcaldes ordinarios, alcaldes provinciales de la Santa Hermandad, procurador general, escribano público y de cabildo, alférez real, alguacil mayor, fiel ejecutor, depositario general. Claro está que una cosa fue la estructura del Cabildo, con su justicia (los alcaldes) y su regimiento (los regidores) y con sus oficios concejiles, y otra cosa fue el fluir de la vida en torno a esa autoridad. La república, esto es, la ciudad, nunca estuvo quieta y silenciosa durante el tiempo provincial. Fue tan ruidosa como hoy, en cuanto a las pasiones e intereses que se movían en cada caso. Pero su organización fue más completa, mejor arreglada que en nuestros días: el Cabildo representaba a la ciudad y fue centro del poder político autóctono. En torno al Cabildo se hizo la ciudad. En torno a la ciudad creció el pueblo. El pueblo hizo la historia.
Se conoce bien la trayectoria de los Cabildos de la provincia de Venezuela, que ejercieron una influencia enorme en toda la historia. En primer lugar, porque la población indígena fue escasa y se exterminó o mestizó muy rápidamente. En primer lugar, porque la población indígena fue escasa y se exterminó o mestizó muy rápidamente. En segundo lugar, por la lejanía de las Reales Audiencias. Pero también por los privilegios especiales que dieron autonomía municipal a la provincia, mantenida durante dos siglos. Ya en 1533, el cabildo de Coro decidió asumir el poder, al quedar vacante la gobernación por muerte de Alfinger. Sus procuradores especiales obtienen al año siguiente ciertas libertades, como la de mudar de sitio la ciudad, redactar ordenanzas propias sin intervención del gobernador, y una más amplia: “licencia y facultad a cada una de las ciudades de Venezuela y cabo de la Vela questan pobladas y se poblaren de aquí adelante, para que en cada un año se junten en su Cabildo el día que para ello fuere señalado, e por todo el pueblo elijan e nombren un procurado” Asimismo, el gobernador no debía entrometerse en la elección de los alcaldes.
El derecho a gobernar la jurisdicción de la ciudad por parte de los alcaldes, en ausencia del gobernador, se consagró a los Cabildos venezolanos el 8 de diciembre de 1560. Este privilegio se concentra en los alcaldes de Caracas a partir del 2 de abril de 1676, esto es, que a la muerte de su gobernador, el Cabildo de Caracas asumía el poder en la provincia. Hubo numerosos pleitos, rebeliones, e incluso apresamiento de gobernadores por parte de los Cabildos, con motivo de esos privilegios. Saltaba Fuenteovejuna por quítame allá esas pajas, por el orgullo municipal. La autonomía municipal venezolana quedó eliminada por una real cédula del 14 de septiembre de 17367, en la cual se ordena que el gobernador sea sustituido, en sus ausencias “por muerte u otro legitimo impedimento” por el teniente de gobernador. A partir de entonces, los cabildos se entregan. Son nombrados por el gobernador, aunque mantienen las rebeldías que llevan al 19 de abril de 1810.
El auge y gloria de los Cabildos venezolanos —provincialmente hablando— tienen así tres etapas: la primera hasta 1560, cuando eligen alcaldes, regidores y demás oficios concejiles de su propio seno; la segunda, desde 1560 hasta 1676, la época de mayor autonomía, cuando cada Cabildo en su ciudad adquiere gran fuerza, hasta el punto de gobernar sus alcaldes como gobernadores en las interinarías por muerte o ausencia< del titular; y la tercera etapa, entre 1676 y 1736, cuando los alcaldes ordinarios de Caracas resumen en sus manos el privilegio de la interinaría en toda la provincia.
Si el Cabildo fue el instrumento del poder municipal, el centro de acción de la soberanía popular, la provincia era la unidad política de la administración del Estado. Ya vimos cómo nuestras provincias no constituyeron un todo, sino que fueron autónomas e independientes las unas de las otras, pero sujetas unas a la Real Audiencia de Santo Domingo, y otras a la de Santa Fe de Bogotá, hasta 1786. Cada provincia conformó una gobernación y capitanía general, y como tal integraban la nación española, formaban parte de la organización político-administrativa.
Cada provincia estuvo gobernada por un funcionario que representaba la autoridad real: era el gobernador y capitán general. Ejercía dos funcionarios principales, la primera en jerarquía era la política, en el sentido civil actual de la palabra, como gobernador; la segunda era la militar en su calidad de capitán general. Ambos cargos estuvieron unidos en un solo funcionario hasta 1777, cuando quedó el ejercio de la jurisdicción militar anejo al gobernador de la provincia de Venezuela y los demás gobernadores pasaron a ser comandantes subalternos, sólo en la función militar. Pero también estuvo en manos del gobernador y capitán general la administración de la justicia y, en cierto modo, la administración económica, aunque siempre con los oficiales reales, a quienes debía asistir para el cumplimiento de sus funciones. Así mismo era vicepatrono real para efectos de las relaciones con la Iglesia.
En ciertas ocasiones se hace énfasis en determinada función, cuando así lo requería la circunstancia política. Ocurre, por ejemplo, cuando se instruye a Francisco Collado el 21 de noviembre de 1744 para que persiga el contrabando en su gobernación de Maracaibo. La real cédula la da poderes especiales para fortalecer su autoridad en las causas y pleitos de arribadas. En el nombramiento del 3 de noviembre de 1745 para Diego de Tabares como gobernador de Cumaná, se le encomienda de manera especial la fortificación de la provincia con la construcción de un fuerte a orillas del Orinoco.
La provincias venezolanas fueron, pues, gobernaciones dependientes de los distritos de las Reales Audiencias de Santo Domingo y de Bogotá hasta 1786; el gobernador y capitán general, nombrado directamente por el rey, salía de listas de candidatos previamente seleccionados y revisados por el Consejo de Indias. El tiempo señalado para el desempeño de su cargo era de la voluntad real, pero la costumbre estableció períodos de cinco años; esta medida fue reglamentada por el Consejo, y sólo en casos excepcionales se dio plazo mayor a los gobernadores. Las prerrogativas del alto funcionario provincial estaban delimitadas por la ley. Sometido al Consejo de Indias y vigilado por la Real Audiencia, debían rendir cuenta minuciosa de sus actos mediante el juicio de residencia, cuando no era también sometido a una visita.
Al terminar su período, o antes, cuando se hiciera necesario, se sometía al gobernador, juntamente con todas las personas que le acompañaron en el gobierno, al juicio de residencia. Un comisionado del Consejo, actuando en nombre del rey, se trasladaba a la capital de la gobernación y abría causa pública contra las autoridades, de modo que todo habitante pudiera exponer las quejas que tuviera. El mismo juez dictaba sentencia condenatoria o absolutoria; había derecho de apelación ante el Consejo de Indias. Hubo en Venezuela un caso en el que el mismo juez hizo ejecutar la sentencia, cuando Juan Pérez de Tolosa condenó a muerte y, en efecto, ahorcó a Carvajal, el fundador de El Tocuyo, en 1546. La residencia fue un poderoso instrumento legal para contener abusos de poder y morigerar la conducta de los gobernadores. No siempre evitó las tiranías, pero castigó cuando hubo faltas o reconoció méritos de los enjuiciados en numerosos casos de buenos gobernantes.
La visita es un procedimiento establecido para inspeccionar la marcha del gobierno o para vigilar un asunto específico. Se realiza mientras el gobernador está en su cargo. El objetivo es corregir vicios, asegurar que la justicia se imparta apropiadamente y vigilar la administración. La Audiencia tenía la facultad de hacer realizar visitas, y en algunos casos, sobre todo en la primeras parte del siglo XVI, también juicios de residencia.
El gobernador y capitán general era la primera autoridad de la provincia, con gran poder: gobernador, capitán general, justicia mayor. Estos tres títulos corresponden a tres funciones específicas, como eran la política, la militar y la judicial. En el siglo XVIII, en algunas provincias, fue también intendente o subdelegado del intendente, con funciones de Real Hacienda. Al mismo tiempo erra vicepatrono real, de acuerdo con el patronato ejercido por el Estado. Un magistrado que encarnaba tales funciones y poderes debía de ser, necesariamente, la persona más importante y respetada. Pero no por eso la más temida. Porque el Gobierno tenía sus límites y sus controles, y todos los vecinos sabían que habría ocasión de protesta, no sólo en el juicio de residencia, sino también el derecho a representar. El cabildo era un vigilante celoso frente a los abusos del gobernador. La tiranía no era legal ni fue tolerada de buena gana en ninguna ocasión. Nunca, en tres siglos de gobierno por gobernadores y capitanes general, un tirano lo fue durante tanto tiempo como con los Monagas, Guzmán Blanco, Cipriano Castro, Juan Vicente Gómez o Pérez Jiménez. Sólo que estos tiranos ejercieron sus despotismos sobre una nación libre y soberana, y los pocos tiranos que hubo en aquellos tres siglos, únicamente sobre provincias aisladas, partes de la nación española.
El título de capitán general, que se agregaba al de gobernador y el cuan se extendía por separado en muchas ocasiones, fue siempre puesto en segundo lugar; se daba así una categoría civil al gobierno provincial. Incluso cuando la hueste conquistadora hizo su acto de presencia, el capitán era el gobernador de la provincia, y la hueste tenía carácter poblador. El soldado era también el primer vecino. Una vez constituidas las gobernaciones, el soldado se transformaba en poblador, aunque a veces deba vivir con las armas en la mano. No hay ejército regular, sino milicias formadas por los vecinos para defender de los ataques de los indios o de los piratas. Sólo a partir de 1740 se forman compañías propiamente tales y se dota a las provincias de fuerzas militares, a la vez que se fortifican las costas del Orinoco. Cuando en 1777 se unifica el gobierno militar de todas las provincias bajo el mando del gobernador y capitán general de Venezuela, el título de capitán general se fortalece frente al de gobernador. Pero no porque desde el de vista de la ley se hubiera hecho una alteración, sino porque la extensión geográfica de la jurisdicción militar fue la mayor que la política. A partir de 1777, cada gobernador sigue siéndolo en su provincia, pero el de Caracas, que es gobernador político en la suya de Venezuela, tiene desde entonces jurisdicción militar sobre las otras. El hecho mismo de que no existiera división de poderes explica el fenómeno de que comenzara a llamarse capitán general al gobernador de Venezuela, pues sólo como tal capitán general tenía jurisdicción en el resto de las provincias. En la práctica, los demás gobernadores se sometieron a su autoridad incluso, muchas veces, en cuanto al gobierno político.
A partir de 1786, el ordenamiento político de las provincias alcanza su más alto grado de perfeccionamiento. La Real Audiencia es el instrumento de gobierno que reúne todas las jurisdicciones. El presidente de la Real Audiencia lo es para todo el territorio de las provincias, tanto en su calidad política, como capitán general, y continúa con el cargo de gobernador de la provincia capital, que es Venezuela. El cabildo caraqueño resintió, desde un primer momento, la presencia tan cercana de la Real Audiencia.
—Véase la obra de Santiago Gerardo Suárez: Las instituciones militares venezolanas del período hispánico.
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