25 de junio de 2009.- Intervención de Fausto Fernández en el encuentro "Intelectuales, Democracia y Socialismo":

I. El problema del Estado 

La debilidad central del proceso bolivariano ha sido sin duda alguna la ausencia de un abordaje oportuno, concienzudo, integral y con sentido estratégico del problema del Estado. Nuestra contribución a esta discusión no pretende agotar la problemática implícita en toda su extensión, tarea por lo demás inconmensurable, sino identificar algunas de sus dimensiones e intentar explicitar las contradicciones que encierran. 
 

II. Alcance 

Nuestra reflexión se circunscribe a tres dimensiones del problema planteado. 

La primera tiene que ver con la esencia misma del proceso, toda vez que se refiera al problema de las relaciones Estado-Sociedad.  

La segunda tiene que ver con la gestión territorial, es decir, con la acción sectorial e intergubernamental en el territorio. Aquí se analizan una serie de nudos críticos y se hacen propuestas tendentes a resolverlos. 

La tercera está referida a la capacidad real de intervención del Estado en su ámbito de competencia, la cual depende directamente de su capacidad para generar recursos financieros de manera sustentable, esencialmente aquellos  de origen impositivo.  

III. Relaciones Estado-Sociedad 

La instauración de una nueva relación entre Estado y Sociedad, vale decir, la resolución de la contradicción histórica entre esos dos polos, que nunca podrán estar unidos en una sociedad dividida en clases (y ello a pesar de que el discurso reproductor de la dominación afirme que el Estado representa el interés general), supone en primerísimo lugar implantar sólidamente la democracia, una democracia participativa y protagónica, si efectivamente se quiere neutralizar al Estado como instrumento político de dominación de la clase capitalista. Aunque como decía Marx, la emancipación política no garantiza por sí sola la emancipación humana, que solamente se alcanza trascendiendo a la sociedad capitalista. 

Así pues, una de las tareas fundamentales de la Revolución consiste en completar la emancipación política, que implica precisamente resolver la contradicción entre Estado y Sociedad, al tiempo que se van echando las bases de la emancipación humana. En efecto, la única manera de no seguir perfeccionando el Estado como instrumento de dominación de clase es reconciliarlo con la Sociedad. De lo contrario, el proceso de cambio político no conducirá a la emancipación humana (social) sino a la transferencia del poder a otro estrato dominante emergente.  

Se trata de que el pueblo reasuma el control de la vida social, que la Sociedad reabsorba organizadamente las funciones del Estado, neutralizando la gran capacidad que este último todavía posee para frenar el desarrollo social. El pleno desarrollo y consolidación de las figuras de Consejo Comunal y Comuna representa sin duda una de las salidas históricas a este gran impasse en que han desembocado muchos procesos de cambio ocurridos bajo el manto del denominado “socialismo real”. En Rusia, los Soviets fueron despojados tempranamente de sus atribuciones; en China las Comunas Populares y la arquitectura institucional correspondiente, que aseguraba empleo de por vida y protección social, fue desmantelado para dar paso al “socialismo de mercado”, que no es sino un eufemismo para designar a un proceso brutal y acelerado de “acumulación primitiva”, llevado a cabo casi en los mismos términos descritos por Marx en El Capital.  

El Estado que nos han legado está muy lejos de haber resuelto la contradicción en cuestión. En realidad, la gran mayoría de quienes lo integran comparten la idea de que el Estado democrático-representativo es la fórmula perfecta, lo que constituye a su vez la base objetiva y subjetiva de la enorme distancia que sigue existiendo entre Estado y Sociedad. La pequeña burguesía presente (enquistada) en el seno del Estado, cuyos efectivos provienen tanto de la IV República como del nuevo “bolivarianismo”, lo que desea es que tengamos un Estado “weberiano” un poquito más tolerable  y confortable. Ellos aspiran a que la Revolución se agote en reformas típicamente burguesas, evitando sistemáticamente que la misma pueda convertirse en un proceso permanente. 

En esta materia, debemos ir más allá de la reforma de la función pública (inexplicablemente postergada) de la simplificación de trámites o del gobierno electrónico. Transformar la asimetría Estado-Sociedad en una unidad orgánica, con otras finalidades, exige un cambio profundo que haga al Estado menos refractario e inaccesible, un Estado amigo, nunca dominante y siempre dirigente, un Estado cuya legitimidad nadie pueda contestar. El cambio planteado no se puede diseñar en condiciones de laboratorio. Es preciso que la acción colectiva lo invente, pero hay que generar el espacio para que tales iniciativas cristalicen y se consoliden.  

No es de extrañar que el gran éxito de la Revolución hayan sido las “misiones”, que representan una suerte de “para Estado”, es decir, una manera distinta de tratar los problemas. Aún admitiendo la existencia de cierto burocratismo en el desarrollo de las misiones, la evidencia es que han sido la punta de lanza de la acción revolucionaria del gobierno. Son una cabeza de puente en dirección de la Sociedad, en cuyo desempeño el control social debe ser permanente, constituyendo desde es punto de vista un invalorable herramienta para la educación y concientización del pueblo.  

Ahora se trata de que la totalidad del aparato estatal se vuelque sobre la Sociedad, vaya a su encuentro de manera proactiva. Los funcionarios públicos deben subordinarse a la voluntad popular; tienen que convertirse en facilitadores del proceso de cambio estructural, deben obviamente cumplir con las funciones que les son inherentes, pero al mismo tiempo tienen que estar presentes en el terreno, percibiendo directamente los problemas y acompañando al pueblo en su solución.

La hipótesis subyacente a nuestro planteamiento es que una vez que se haya consumado la unión entre Estado y Sociedad, en el entendido de que no se trata en lo absoluto de construir un Estado bonapartista o nacional-populista, el Estado dejará de ser un instrumento al servicio de un sistema de dominación para convertirse en dirigente de toda la sociedad. Estado y Sociedad, reunidos en una nueva estructura, representan la garantía de que el proceso de cambio descanse en una sólida organización.  
 

 

IV. La gestión territorial 

Como consecuencia de la descentralización neoliberal de 1989, las autoridades territoriales  comenzaron a desplegar la acción gubernamental en todas las direcciones imaginables, sin apego a sus respectivos marcos competenciales y sin recurso alguno a planes, programas y proyectos estratégicos. Se instauró una total descoordinación en el plano de las relaciones intergubernamentales, sin instancias formales y estables de negociación y concertación, ni canales de información y comunicación, ni mecanismos de coordinación fiscal, ni de supervisón y control de la gestión. Se hizo ostensible la descoordinación entre los estados y sus respectivos municipios. Más allá, la existencia de un sistema de transferencias incondicionadas contribuyó a desincentivar el esfuerzo fiscal y en general la capacidad de generar recursos propios, particularmente a nivel municipal.  

En este contexto, se atomizaron los intereses territoriales, con la consiguiente dificultad para que los representantes y agentes de tales intereses se pusieran de acuerdo sobre prioridades subnacionales o nacionales y para que los electores pudieran definir sus preferencias políticas a partir de una visión de conjunto.  La gestión territorial se vio caracterizada por la improvisación, la incoherencia, la duplicación de funciones, las contradicciones y conflictos, la infracción a las normas, etc.  

A continuación se describen con mayor detalle los principales nudos de problemas y se avanzan las respectivas propuestas de solución. 

Problema: fragmentación político-administrativa y reproducción territorial de la dominación social. 

Uno de los principales problemas que confronta la Revolución Bolivariana radica en lo difícil que resulta la gestión territorial. La fragmentación político-administrativa, fomentada en gran medida por la lógica de funcionamiento de un Estado clientelar, y potenciada por la descentralización de inspiración neoliberal iniciada en 1989 (que le confería preeminencia a la dinámica del mercado por encima del voluntarismo estatal), constituyen aspectos clave de esta problemática. La gestión territorial en Venezuela está sobredeterminada por fuerzas asentadas en estructuras de poder no siempre legítimamente constituidas, que buscan su reproducción ampliada como estamento social dominante y  privilegiado, independientemente del bienestar de la población. 

Propuesta: una gestión territorial integrada 

Implantar una gestión territorial integrada,  entendida como un sistema basado en la coordinación y la sinergia intergubernamental, que permita una efectiva territorialización de las políticas públicas, tanto las sectoriales a cargo de los distintos ministerios, como las que emanan de los niveles territoriales de gobierno. Territorializar significa arraigar la acción pública en el territorio, proyectarla espacialmente; significa movilizar los recursos del territorio, considerando al territorio como un tejido de relacionas vitales y en consecuencia de relaciones políticas, sociales y económicas, entre otras. La finalidad es convertir los territorios en sujetos de su propio desarrollo. Ello implica sintonizar los planes y proyectos gubernamentales con la demanda social, teniendo como norte la activación del potencial endógeno de desarrollo. La gestión territorial supone generar capacidad institucional y una definición clara de las intervenciones físico-espaciales.  

La conclusión es que tiene que haber por lo menos una instancia formal y estable de discusión, negociación y concertación intergubernamental. 
 
 

Problema: sistema de planes complejo e ineficaz  

El sistema de planificación y gestión territorial vigente está caracterizado por la existencia de una enorme cantidad de categorías de planes, la mayoría de los cuales no son ni siquiera formulados, y cuando lo son cumplen básicamente una función ritual, que se agota en ceremonias y declaraciones de intención.  

Este sistema, en la hipótesis de que toda la batería de planes fueran efectivamente formulados de manera consistente, es inaplicable y no permite ajustarse adecuadamente una realidad compleja y cambiante. En suma, es inoperante para hacer frente a la demanda social concreta. Lo que ocurre en la práctica es que el Poder Ejecutivo Nacional programa y ejecuta proyectos de inversión estructurante en el conjunto del territorio del país, a través de los distintos ministerios, de manera unilateral y según las prioridades de cada ministerio. Se supone que tales proyectos deben ser cónsonos con el Plan Nacional de Desarrollo, pero ello es muy relativo en muchos casos. En la ejecución de tales proyectos la coordinación intergubernamental es mínima, cuando no inexistente. 

En lo que a ordenación territorial se refiere, la situación es grave. Lo ilustra el hecho de que legalmente esté aún en vigor el Plan de Ordenación del Territorio formulado durante el mandato de Rafael Caldera. El problema en este aspecto radica en parte en una distribución confusa de competencias entre el MPPPD y el MPPA que ha favorecido una especie de acefalía del proceso de formulación del nuevo plan, con la deplorable consecuencia de que al final nadie aparece como responsable del retraso.

La Comisión Nacional de Ordenación del Territorio, ente en que descansa en ultima instancia la definición de una estrategia ordenación territorial, es una pesada figura cuya función ha sido principalmente ornamental, que se ha reunido muy pocas veces desde su creación en 1983. Para colmo, la clonación de esta figura en los niveles estadal y municipal, a contribuido a generar una arquitectura institucional absolutamente inoperante. En una situación en que los niveles de interlocución entre los Poderes Nacional, Estadal y Municipal son muy reducidos, cuando no inexistentes, el sistema establecido no permite que la acción territorial responda efectivamente a una verdadera estrategia de desarrollo nacional. 

Propuesta: implantación de un sistema integrado de planificación sencillo y transparente 

Hay que reivindicar la posibilidad de que exista un sistema de planificación, capaz de organizar presente y futuro con base en una racionalidad distinta a la que impone el capital. A una sociedad sometida al libre arbitrio del mercado, el socialismo opone la planificación como tecnología básica de intervención social. Ahora bien, el ciclo de la  planificación lleva implícito el seguimiento y evaluación, es decir, la observación sistemática de la ejecución y la mensuración de los impactos, con el propósito de ajustar el tiro y garantizar el logro de los objetivos trazados. De ahí que la planificación deba ser un proceso flexible, transparente y comprensible para todos.   

En aras de simplificar el sistema, se propone eliminar las figuras del Plan Nacional de Desarrollo Regional y del Plan de Ordenación del Territorio, reemplazándolas por un Plan Nacional de Desarrollo Territorial (PNDT), que correspondería a una espacialización del Plan Nacional de Desarrollo Económico y Social (Plan Simón Bolívar)).  En el mismo se subsumirían por consiguiente los aspectos relativos al ordenamiento territorial, al equilibrio regional y al  desarrollo urbano.  

En los niveles estadal, municipal y comunal se formularían planes estratégicos de desarrollo cuadrienales, consistentes tanto con las orientaciones del PNDES como con las del PNDT. En el nivel municipal se formularían además planes de ordenación y ocupación del suelo, los cuales serían sometidos a la aprobación de la autoridad ministerial competente. En este esquema quedarían suprimidos los planes regionales, estadales y municipales de ordenación territorial. 

A fin de acelerar el desarrollo endógeno y garantizar la equidad territorial, se propone la creación de “Regiones programa”, que pueden eventualmente no coincidir con la división político-territorial en vigor, y para la cuales se formularían planes especiales, negociados y concertados con todos los involucrados, en cuyo financiamiento y ejecución participarían los cuatro niveles de gobierno, incluyendo los Consejos Comunales. El horizonte temporal de tales planes sería como mínimo de 6 años y su ejecución estaría garantizada mediante Contratos Intergubernamentales. La coordinación de la formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de los Contratos Intergubernamentales estaría a cargo de las nuevas Autoridades Regionales.  

Problema: las autoridades locales carecen de vocación de servicio 

En numerosos los casos, la aspiración a ejercer las funciones de alcalde, concejal o miembro de una Junta Parroquial, no deriva, por parte de quienes se postulan como candidatos o resultan electos, de una vocación de servicio y mucho menos un compromiso sólidamente establecido con sus respectivas comunidades. Sigue imperando en gran medida el sistema de incentivos que caracterizó a la IV República. Con las debidas excepciones, se puede afirmar que el itinerario de un político típico en Venezuela pasa por el acceso a una serie de trampolines que lo van proyectando, y posibilitando su ascenso a posiciones de poder cada vez mayores. Uno de los instrumentos básicos de esa movilidad vertical, más allá de la sagacidad y capacidad de maniobra del político en cuestión, es la clientela que se conforma alrededor de su figura y del poder financiero que detenta. Por su parte, la lógica de la clientela es de estricta rentabilidad: apuesta al ganador, asumiendo los riesgos inherentes a tal operación, con el objetivo de obtener prebendas.  

Propuesta: instaurar mecanismos estrictos de control de la gestión municipal 

Es preciso desmontar ese sistema perverso de incentivos. Se trata de disuadir a quienes aspiran acumular poder político y/o enriquecerse mediante el ejercicio de cargos de elección popular, poniéndoles obstáculos en el camino, haciendo que el ejercicio de las funciones de Alcalde, Concejal o miembro de Junta Parroquial,  represente no sólo la consagración de un compromiso sino también un verdadero desafío.  

Es necesario instaurar un mecanismo de tutela administrativa y control de gestión municipal verdaderamente eficaz. Hoy en día, ni el Ministerio de Interior y Justicia, ni la Contraloría General de la República, cumplen cabalmente esa función clave. El nuevo sistema debe prescribir la obligatoriedad de que los candidatos formulen al inicio de su gestión (durante el primer trimestre, por ejemplo) un plan estratégico cuadrienal de gestión local, sin lo cual se suspenderán, al inicio del segundo semestre del período gubernamental, las transferencias financieras procedentes del Ejecutivo Nacional, exceptuando aquellas partidas destinadas al pago del personal. Más allá, dicho plan debe establecer objetivos sectoriales claros y mensurables, de manera que puedan ser objeto de una auditoria de gestión sistemática y periódica. El incumplimiento de objetivos y metas podrá dar lugar a sanciones, incluyendo la suspensión del mandato y, de persistir la voluntad de incumplir, a la convocatoria de nuevas elecciones. La propuesta concreta consiste en fortalecer la instancia responsable de los municipios en el Ministerio de Interior y Justicia y, de no ser factible, crear una unidad ad-hoc, aunque tenga un carácter provisional, en el MPD.  

Problema: pereza fiscal y corrupción en la recaudación de impuestos locales 

Las amplias competencias tributarias del Poder Público Municipal no son plena y cabalmente ejercidas. El producto del impuesto sobre la actividad económica supera con creces al obtenido por el impuesto territorial, cuando debería ser exactamente lo contrario. La recaudación de este último está muy por debajo de su potencial recaudatorio, lo que ocurre con muchos otros impuestos y en particular con la patente de vehículos. La contribución por mejoras, que permitiría al Estado recuperar las plusvalías que su acción genera en el territorio, no ha sido hasta el presente implementada en ausencia de la ley correspondiente. Cabe señalar que no existe un régimen uniforme a escala nacional en materia de impuesto sobre la actividad económica, de manera que se impone una regulación que mantenga la presión fiscal municipal dentro de ciertos parámetros.  

Sobre la base de la competencia tributaria municipal se genera un foco permanente de corrupción. La Dirección de Hacienda o de Rentas Municipales es un cargo muy codiciado por quienes sólo ven al sector público como fuente de ingresos, así como los cargos de fiscales y otros agentes involucrados en la recaudación. Estamos hablando de un foco estructural de corrupción en la gestión municipal. Generalmente la información que manejan las Direcciones de Hacienda no se divulga, ni siquiera cuando la solicitan autoridades de niveles gubernamentales superiores. La única información disponible es la que contiene la Ordenanza de Prepuesto, que no refleja exactamente el proceso de ejecución físico-financiero del presupuesto. En resumidas cuentas, en esta materia reina la más completa opacidad. En lugar de ejecutar los recursos, numerosos responsables municipales optan por depositarlos en bancos privados para cobrar parte de los intereses generados. 

Más allá, las autoridades no hacen uso de sus prerrogativas impositivas para regular el desarrollo económico, urbano y en general territorial de sus respectivos municipios. 

Propuesta: que el SENIAT sea el agente de percepción de los impuestos municipales 

Designar al SENIAT como agente de percepción de los impuestos municipales, lo cual no implicaría en lo absoluto  despojar al municipio de sus prerrogativas tributarias. Ello permitiría desmontar el sistema existente, racionalizar la recaudación y acabar de plano con la corrupción en esta materia. Los fondos recaudados serian restituidos a los municipios, los cuales podrían hacer uso de los mismos girando contra sus cuentas respectivas en el Banco del Tesoro o en la Tesorería Nacional. En este esquema las autoridades municipales no tendrían fondos a su disposición en el sistema bancario nacional, serían solamente ordenadores de pago, mientras que la  función de pagador recaería en un agente distinto.

Problema: ausencia de cooperación intermunicipal

La implementación por parte de los municipios de fórmulas de cooperación intermunicipal es todavía muy escasa. Existe, como se ha dicho, una estructura perversa de incentivos que no permite la cooperación intermunicipal.  

Propuesta: conformación de mancomunidades que asuman las funciones supramunicipales 

La figura de la Mancomunidad permitiría romper la rigidez inherente a los límites político-administrativos y socioeconómicos, y generar economías de escala en la producción de servicios. En general, todas aquellas funciones de administración local que poseen componentes supramunicipales podrían ser asumidas en el marco de sistemas de cooperación intermunicipal.  A fin de incentivar la cooperación intermunicipal se podría subordinar la asignación de recursos financieros por parte del Ejecutivo Nacional a la conformación de mancomunidades. 

V. La insolvencia crónica del Estado 

Sólo un Estado fuerte y con gran capacidad financiera puede asumir con posibilidades de éxito las grandes tareas que se le imponen al sector público en materia de desarrollo social y económico. La renta petrolera y los niveles actuales de recaudación tributaria son insuficientes para dotar al Estado del músculo financiero y de la capacidad institucional indispensables para emprender la reconstrucción nacional. Los niveles de inversión pública deben aumentar sustancialmente. Se estima que la contribución petrolera a las arcas del Estado representa un 17% del PIB y que la tributación aporta por su parte  9 % (promedio entre 1990 y 2004). En conjunto, ello está muy por debajo de los recursos fiscales de que disponen Brasil, Argentina, Uruguay o Costa Rica, para no hablar de los niveles de tributación en Europa, Japón y EEUU, donde por cierto prevalecen los impuestos directos a la renta y al patrimonio, en contraposición a lo que ocurre en América Latina1. Esta situación no es imputable a los instrumentos tributarios aplicados, sino a un sistema venal y fuertemente cargado de impuestos indirectos, que exonera y otorga beneficios fiscales a los sectores de mayores ingresos, y tolera altos niveles de evasión por parte de esos mismos sectores en lo que atañe a su renta y patrimonio. En suma, el sistema fiscal venezolano no ha logrado establecer una distribución progresiva de la carga tributaria entre los estratos socioeconómicos, en función de la renta y el patrimonio, ni así tampoco una articulación y armonización entre las potestades tributarias de los distintos niveles de gobierno. 

Únicamente la acción pública puede mejorar el nivel de prestación de servicios públicos a la población, y así ha ocurrido y sigue ocurriendo por cierto en los países capitalistas centrales, donde la ola neoliberal no logró a pesar de sus esfuerzos desmantelar la capacidad prestacional del Estado. Actualmente en Venezuela, dichos servicios tienen una cobertura territorial y poblacional insuficiente y adolecen de múltiples fallas. Sin servicios públicos de calidad, confiables y universales, la vida y la producción social se resienten; se fortalece la estratificación social, se polariza el espacio social y económicamente y se debilita la cohesión nacional, todo lo cual torna inviable la realización de un Proyecto Nacional, que por definición supone un gran consenso de la Sociedad. El verdadero desarrollo sólo es posible en condiciones de elevada integración social, cuando la población de un país se autoreconoce como entidad única e irremplazable de cara a los demás. Sin el común denominador que significa un nivel adecuado y estandardizado de prestación de servicios públicos, tal objetivo es imposible de alcanzar.  

Una vez más, sólo un Estado dirigente y solvente puede encarar esta difícil tarea.