A propósito de las Leyes Habilitantes y el Protagonismo Popular
Nosotros somos representantes, pero hemos jurado darle vida a una democracia no representativa, sino participativa y, más allá, protagónica. Somos una contradicción.
Hugo Chávez Frías
Introducción:
Como consecuencia de la crisis generada durante la década de los 80 y comienzos de los 90 del siglo pasado, el debate en América Latina en torno al Estado se centró en la necesidad de reducir su capacidad monopolizadora en la toma de decisiones. Para muchos analistas el programa neoliberal irrumpía como la mejor alternativa ante un Estado que se mostraba incapaz e ineficiente a la hora de resolver los graves problemas económicos por los que atravesaban gran parte de los países de la región. Presionados por organismos financieros y económicos mundiales (FMI, BM, BID, OMC) diferentes jefes de Estados implementaron -en algunas ocasiones de manera inconsulta- un conjunto de medidas económicas (reformas) que intentaban resolver los problemas generados por un desmedido uso y abuso del gasto público, una sobredimensionada estructura burocrática, así como, un tipo perverso de intervencionismo de Estado que en los años 80 derivó en problemas de crecimiento, control de la inflación, generación de empleo y déficit fiscal.
Se presagiaba que nuevas formas de organización política y económica (corporativas, organizaciones no gubernamentales, asociaciones civiles u organismos supranacionales mundiales) tendrían mayores niveles de éxito a la hora de superar los problemas de eficacia y eficiencia producidos por un tipo perverso de intervencionismo estatal que derivaba en problemas de crecimiento, control de la inflación y generación de empleo, así como, en recurrentes déficit fiscal. Nuevas formas de organización social y económica más eficientes reclamaban el poder del Estado para suplir las necesidades con criterios de racionalidad privada (corporativa) en el que el Estado dejaría de ser una estructura ineficiente y parasitaria para convertirse en una moderna empresa generadora de rentabilidad según la nueva lógica corporativa (Andara, 2011).
Para los tecnócratas de formación neoliberal, el Estado y su lógica de racionalidad centralizadora y concentradora de poder político se había convertido en una fuerza que bloqueaba el dinamismo de la sociedad plural libre. En otras palabras, el Estado entorpecía la capacidad auto reproductiva de la sociedad civil al imponer límites y trabas burocráticas legales excesivas al desarrollo de la sociedad libre, tanto en pensamientos (opinión pública) como en hechos materiales (economía de libre mercado).
Ante la ineficiencia de un Estado paralizador de la actividad privada y obstaculizador de la fuerzas libres de la sociedad, la única solución que se proponía era sustituirlo con un mercado desregulado y eficiente donde las fuerzas plurales de la sociedad civil pudieran dirimir sus intereses según la nueva lógica de la cooperación social (ganar/ganar).
Dentro de este festín neoliberal anti estatista, se asumió la tarea de reducir el papel que el Estado había jugado en nuestro particular devenir histórico. Fue así como agobiados por los graves problemas económicos y ante una creciente crisis institucional, los gobiernos de turno -asesorados por organismos financieros internacionales (F.M.I, B.M, B.I.D)- emprendieron la tarea de reformar el Estado desde el Estado mismo. El Estado debía auto-desprenderse de la acumulación de poder burocrático (el ejercito de funcionarios disciplinados y redes de instituciones públicas), del poder infraestructural (capacidad de penetrar efectivamente a la sociedad civil) y de la autonomía de poder (capacidad de imponer sus decisiones sin el concurso de la sociedad civil) que había acumulado -cual Leviatán- a lo largo de su historia. (ibid).
Para algunos analistas (Baldioli-Leiras, 2010), el discurso de legitimación del orden neoliberal se sostenía en la liberación de fuerzas y energías contenidas las del capital regulado por el Estado o contrapesado por las fuerzas del trabajo organizado- que podían generar situaciones de crisis y/o resistencias a sus claros efectos perniciosos y que derivarían en estados de excepcionalidad. Se hacía necesario precisar mecanismos de auto-estabilización y control en la organización y funcionamiento del libre mercado. Es decir, reducir al Estado al simple papel de estado policía encargado de velar por la preservación del correcto orden social. En este sentido, una legitimación eficientista y una gestión decisionista se hacían necesarios tanto para desmantelar el aparato estatal como para neutralizar las posibles resistencias a dicho desmantelamiento.
Sin embargo, la historia ya es conocida: el Estado no desapareció. El limitado papel que ahora se le asignaba lo hacía imprescindible para garantizar las nuevas reglas de juego en las que pudieran desencadenarse las fuerzas libres del mercado y la nueva lógica corporativa. El nuevo orden (neoliberal) no podía legitimarse sino a partir de una lógica eficientista que pudiera darle salida a una situación -algunas veces exagerada, otras reales- que conspiraba en contra de la gobernabilidad y la calidad institucional democrática.
Dado que los órganos de control horizontal y los procesos deliberativos se mostraban ineficaces frente a la crisis, el descontento ante a la ineficiencia y obsolescencia del aparato estatal conspiró a favor de la legitimación de ciertas formas de ejecutivismo decisionista ensayadas y aplicadas por varios presidentes en la región (Baldioli-Leiras, 2010). La demanda de decisión eficaz muchas veces exacerbada- terminó legitimando el argumento decisionista. Todo esto, mientras se sobreimprimía en el imaginario político clásico populista la conjunción: libre mercado-democracia de élites (Leiras, 2008).
Todo hacía presagiar la autotransformación del Estado. No obstante, varios factores se conjugaron para que el Estado no emprendiera su propia transformación. Por un lado, muchos políticos comprendieron que buena parte de sus intereses políticos-electorales giraban y dependían (bien sea por influencia, prestigio o poder) del Estado más que del mercado. Por otro lado, algunos organismos internacionales (Banco Mundial, por ejemplo) se percataron que los mecanismos de desarrollo no serían posibles sólo desde un mercado autorregulado obviando al Estado y a la sociedad. De igual modo, se comprendió que el Estado seguía siendo el espacio fundamental para la resolución de los conflictos sociales. Amen, que seguía siendo la institución básica indispensable para ejercer el control (seguridad) sobre el territorio en contra de nuevas formas de criminalidad (narcotráfico, terrorismo, delincuencia organizada, etc.). Por último, muchas de las grandes corporaciones internacionales relacionadas con los mercados internacionales demostraron ser ineficientes administrativa y gerencialmente, echando así por tierra, la idea de que para que el Estado fuese eficiente debía seguir la lógica gerencial corporativa. (Andara, 2011).
En medio de este sombrío panorama, la democracia como sistema político terminó convertida en un simple apéndice de las grandes corporaciones. La democracia ya no era entendida como una forma de gobierno en el que la voluntad soberana es de todos y para todos, sino que se buscaba reducirla a su más mínima expresión (el derecho al voto). Es decir, una nueva concepción de la democracia donde sólo las élites a través de los tradicionales mecanismos de representación- pudieran tener el control en las tomas de decisiones, evitando a toda costa cualquier forma de participación activa y directa de los ciudadanos en la gestión colectiva de la sociedad.
En el marco de este proceso de transformaciones la democracia quedó reducida a un simple espacio para la competencia entre gestores de lo público que permitiese la selección de elites eficientes. Muy al contrario de lo planteado por el pensamiento liberal donde la idea de democracia se encuentra asociada a conceptos como democracia directa, participación popular, representatividad, autogestión colectiva, se consideró perniciosa y, hasta peligrosa- la idea de la democracia como participación activa y protagónica de la ciudadanía en el control de la gestión pública. Producto de estas restricciones la democracia terminó convertida en una mercancía más dentro del mercado desregulado neoliberal.
Se llegó incluso a presuponer que la mejor forma de evitar la intromisión del Estado en asuntos propios de la racionalidad gerencial corporativa era incorporando contenidos normativos específicos que garantizaran el monopolio de ciertas decisiones a instituciones o mecanismos en donde no funcionara la democracia, por ejemplo, mediante la ampliación de facultades al Poder Ejecutivo, o bien, otorgando completa autonomía a ciertas instituciones del Estado. (Baldioli-Leiras, 2010).
Surgió así, una forma de decisionismo presidencialista (idem) cuya naturaleza se contrapone al orden político representado por el Estado de raíz liberal-contractualista y como pacto de sociabilidad y autogobierno. A raíz de las dificultades de la democracia en resolver los graves problemas que la nueva realidad le planteaba en términos de legitimidad, se le dio énfasis a la matriz hobbesiana -en tanto que pacto de sujeción- a fin de controlar y organizar la violencia necesaria ante cualquier peligro que amenazara la seguridad jurídica y la confianza macroeconómica en los mercados.
Para Baldioli-Leiras (2010), se trataba de asegurar una doble tarea: reconstruir o defender un núcleo constitutivo del orden político la decisión soberana en tiempos excepcionales-, y garantizar una determinada racionalidad en el funcionamiento de la sociedad sustentada en la lógica del mercado (p: 47). Es así como, ante los procesos inflacionarios de Argentina en 1989, y Brasil a comienzos de la década de 1990, y la guerra interna de Perú hacia finales de la década de 1980 claros ejemplos de situaciones de excepcionalidad- entran en la escena política de nuestro continente distintas variantes de lo que algunos han llamado neoconservadurismo populista de mercado (Pinto, 1996) junto con una forma de decisionismo presidencialista (Baldioli-Leiras, 2010), cuyo claro propósito era dar respuesta a dichas emergencias.
Estas formas de neodecisionismos* se caracterizan al igual que el decisionismo clásico- por apelar a la excepcionalidad para cooptar a la sociedad en su conjunto y asegurar así la gobernabilidad. Como modelo político se funda en el principio de la necesidad de un liderazgo fuerte que sea capaz de solucionar situaciones de crisis (emergencia) que amenazan con resquebrajar el orden constitucional y la paz social. Para algunos analistas, es sólo un modelo autoritario y centralista del ejercer el poder político, de imponer una decisión sin el mayor consenso y sin la mayor deliberación pública posible (Andara, 2011). Para otros, es un recurso legítimo -muchas veces necesario- para garantizar la gobernabilidad en situaciones de excepcionalidad genuina que atentan contra el orden constitucional y la paz interna (Flax, 2011a).
En todo caso, el uso indiscriminado del término exige realizar las debidas distinciones a fin de evitar caer en las comunes confusiones conceptuales que vienen arrastrando algunos teóricos y analistas, que impiden una correcta interpretación de ciertos fenómenos políticos como la transformación estructural por el que ha atravesado en las últimas cuatro décadas el modelo estatal-nacional- que ocurren en nuestro continente. Una de estas confusiones es establecer una supuesta relación ideológica entre el modelo decisionista aplicado en algunos países de Sudamérica (Bolivia, Ecuador, Venezuela) con los regímenes totalitarios de los años treinta y cuarenta del siglo pasado (Andara, 2011).
Si bien es cierto, que en algunos gobiernos (Menen, Fujimori, Fernando Color de Mello, Abdalá Bucarám) se apeló a una nueva lectura de Carl Schmitt (principal teórico del decisionismo) que permitió cierta reivindicación de sus ideas haciéndolas útiles como punto de partida para abordar la realidad sudamericana de los años 90; no creemos que pueda compararse el decisionismo-autoritario-antidemocrático de Menen o Fujimori, con el decisionismo-transicional-democrático de Correa, Evo Morales, Kirchner o Hugo Chávez (Flax, 2011a).
En este sentido, aun cuando en ambas formas de decisionismos se apela al Estado de Excepción de Schmitt con el fin de garantizar un principio de orden público en contextos de caos social e ingobernabilidad a partir de la toma de decisiones por parte de una autoridad soberana (Schmitt, 1985); en el caso del decisionismo dictatorial se recurre al principio de la excepcionalidad (bien sea, exagerándola, provocándola o aprovechándola) para vulnerar el orden constitucional y concentrar el poder de decisión como técnica de dominación política (Flax, 2011a). En el caso del llamado decisionismo-transicional-democrático, por el contrario, se pretende recuperar el papel regulador del Estado para garantizar y, en algunos casos ampliar- la democracia constitucional en términos de libertades políticas y calidad institucional.
Ahora bien, indistintamente de sus fines y diferencias, lo que parece evidenciarse es que gobernar en un contexto de excepcionalidad política se ha convertido en una norma en América Latina (Aganben 2004, en Baldioli-Leiras, 2010). Esto ha permitido una autonomía de poder del Estado, que para algunos analistas ha sido posible, o bien por cierta forma de centralismo político que ha fortalecido las atribuciones del Poder Ejecutivo (Hiperpresidencialismo) en detrimento de otros poderes públicos y sectores de la sociedad (Andara, 2011); o bien, por la implementación de las llamadas democracias delegativas, tanto en su versión tecnocrática de los años ochenta y noventa del siglo pasado, como en su actual versión decisionista del siglo XXI (O'Donnell, 2011). De cualquier modo, no puede negarse que la excepcionalidad ha pasado a convertirse en regla de funcionamiento de algunas democracias en la región de manera general (Baldioli-Leiras, 2010).
I. Democracia Delegativa y Decisionismo Transicional Democrático. Apuntes para una apreciación positiva del decisionismo en Venezuela.
El inicio de la década de los 80 del siglo pasado representó para gran parte de América Latina el comienzo de un nuevo capítulo en lo que a materia institucional y representación política se refiere. Se pensaba que los nuevos regímenes democráticos centrados en el rol de los partidos políticos y del sistema de partidos como protagonistas centrales del proceso democrático, subsanarían los daños institucionales causados por las dictaduras y otros regímenes autoritarios y de exclusión impuestos durante la década de los 70.
El proceso de democratización se desarrolló enmarcado en un escenario de crisis producido por la exorbitante deuda externa de la mayor parte de los países que venían de salir de una dictadura. Esto repercutió ostensiblemente en que la reapertura democrática se viera afectada por serios conflictos y tensiones producidos tras el fracaso en la implementación de diferentes planes de estabilización económica por parte de los gobiernos de los países respectivos. En este sentido, sostienen Baldioli y Leiras:
La pesada herencia recibida de los regímenes autoritarios no pudo ser manejada eficientemente con medidas económicas oportunas. A la crisis y estancamiento productivo sufrido en países como Argentina, Brasil, Perú y Bolivia se le sumo una crisis inflacionaria perdurable y en crecimiento, que llegaría a transformarse en el más temible escenario de hiperinflación (Baldioli y Leiras, 2010: 55).
Como puede apreciarse, la inserción del modelo democrático-representativo en gran parte del continente se dio en un contexto regional signado por una profunda crisis económica (hiperinflación, recesión, deuda externa, déficit fiscal) a la par de un contexto internacional caracterizado por la hegemonía ideológica y política del neo-conservadurismo en Estados Unidos e Inglaterra, así como, del neoliberalismo económico en los países de Europa continental (Bosoer y Leiras: 1999). Esto impulsó un nuevo proyecto de reconstrucción y redefinición del poder estatal, con políticas destinadas a promover la libre economía del mercado, en sus tres principales dimensiones: ideológica (neodecisionismo), burocrática-funcional (reforma del Estado) y jurídico-institucional (reforma constitucional). (Baldioli y Leiras: 2010).
Se emprendió, de esta manera, la tarea de transformar el Estado desde adentro, es decir, desde el Estado mismo. La idea era, que cual mito de la muerte de Hércules se fuera desgarrando a sí mismo. (Andara. 2011). Todo esto hacía presuponer que el Estado en su forma liberal-contractualista como pacto de sociabilidad y autogobierno desaparecería. En otras palabras, su rol quedaría limitado a la simple tarea de garantizar reglas básicas de convivencia social que facilitaran el libre funcionamiento del mercado.
La ortodoxia neoliberal exigía un proyecto de sociedad integral que no se limitaba únicamente a incidir en el terreno de lo económico, sino también abarcaría al régimen político. En el reconocimiento de que el paquete de medidas (reformas) generaría efectos desfavorables en los sectores de escasos recursos y en los trabajadores, el Estado quedaría reducido a un simple Estado policial que velaría por el fiel cumplimiento del ajuste estructural promovido por los organismos internacionales.
Dentro de esta onda anti-estatista, muchos gobiernos en América Latina en un intento desesperado por paliar la crisis, se embarcan en la tarea de redefinir el papel del Estado y sus modalidades de relación con la sociedad civil. Se lleva adelante la reforma del Estado (apertura económica, privatización, descentralización, reducción del aparato burocrático), pero éste antes que desaparecer, vio crecer sus posibilidades de incrementar su autonomía de poder ante el fracaso de las políticas económicas implementadas en materia de equidad distributiva y reducción de la pobreza. Al respecto, afirma María Laura Lepre:
El estallido de la pobreza en el cono sur a fines de la década del 80 daría lugar a una segunda fase evolutiva: un aggiornamento del programa neoliberal () Este aggiornamento revalorizó el papel del Estado, generando una mayor intervención pública con fines distributivos. La redistribución quedaría limitada a la acción pública estatal, y en especial a ciertas prestaciones sociales (salud, educación, por ejemplo), dando un fuerte énfasis en los pobres y sobre todo en las franjas de pobreza extrema. (Laura Lepre: 2008: 3)
Los resultados no se hicieron esperar:
En los 90 los resultados sociales en América Latina habrían sido desfavorables, e inclusive habría un mayor deterioro de cara a los 80, se estaría relatando la historia de un fracaso. Ante ello la banca multilateral corrobora el rumbo y propone las denominadas Reformas de segunda generación. Estas traen consigo algunas novedades en materia institucional por ejemplo la lucha contra la corrupción. Pero por sobre todo implicarían más ajustes. Así se agudizará la matriz de distribución fuertemente restringida precedente e incluso sus eslabones regresivos (por ejemplo, la flexibilización laboral), cabe esperar así un mayor deterioro social. (idem).
Y, miren si lo hubo. Las nuevas reformas implementadas a comienzos de la década de los años 90 del siglo pasado, con sus consecuencias sociales respectivas, dieron lugar a tal descomposición del universo político, que muchos teóricos y analistas se vieron en la necesidad de redefinir la naturaleza del orden político representado por el Estado. Surge así, una nueva forma de centralismo político fuertemente arraigado en la figura del Presidente (Poder Ejecutivo) que abrogándose las prerrogativas y el performance de un Ejecutivo decisor, establece su supremacía indiscutida sobre los demás poderes como guardián del orden político y constitucional y gran expedito reformador económico y administrativo. (Bosoer y Leiras, 1999).
Se desarrollaron, desde el punto de vista teórico, nuevos abordajes y reformulaciones en relación a los modelos de democracia instaurados en América Latina y los mecanismos de representación política. Uno de estos abordajes se centró en el carácter delegativo de ciertas democracias, que suponen un tipo de representación en la que se privilegia la voluntad subjetiva de ciertos liderazgos en situaciones excepcionales:
La década de los 90 impuso, un cambio de perspectiva en el análisis de las nuevas democracias. De la descripción del proceso transicional se pasó a los intentos para caracterizar y denominar a estas democracias latinoamericanas (y en algunos casos a las que están surgiendo en los ex países comunistas) que se presentaban con rasgos diferentes a las democracias consolidadas, a la vez que se intentó construir tipologías que pudieran abarcar a todos los casos de democracias reales. Se inicia, entonces, la búsqueda de un adjetivo que califique a las nuevas democracias. Los ejemplos más relevantes de estos intentos lo constituyen Guillermo O'Donnell con sus democracias delegativas, James Mallo con sus democracias híbridas y Heinz Sonntag con las democracias condicionadas (Respuela, Sofía: 1996: 2).
En lo que se refiere al término democracia delegativa, sabemos que la categoría fue creada por el politólogo argentino Guillermo O'Donnell en la década de los 90 del siglo pasado en un intento por repensar las democracias en proceso de consolidación en la región y alejadas de los parámetros que definen hoy como los propuestos por Robert Dhal, por ejemplo- a las democracias institucionalizadas propias de los países capitalistas desarrollados. Para O'Donnell, este tipo de democracia suele surgir en períodos de crisis, aunque aclara, que no todo tipo de crisis genera democracias delegativas. Son democráticas por una doble razón. Una, por su legitimidad de origen, es decir, son gobiernos que surgen de elecciones limpias y razonablemente transparentes. Otra, porque se mantienen vigentes libertades políticas básicas como: libertad de expresión, reunión, asociación y movimiento. No obstante, a pesar del carácter democrático que O'Donnell le confiere a este tipo de democracias, no las considera representativas en el sentido liberal del término, pues tienden a no reconocer los límites constitucionales y legales de los poderes del Estado. En otras palabras, suelen ser más democráticas, pero menos liberales que las democracias representativas. En este sentido, afirma O'Donnell:
La democracia representativa contiene un elemento de delegación: la ciudadanía le confiere a sus representantes autoridad para tomar desde el Estado decisiones vinculantes y eventualmente respaldadas por la fuerza coercitiva de ese Estado. Pero en la democracia representativa ese elemento de delegación incluye que el comportamiento de los representantes debe controlarse a los controles y procedimientos establecidos por el marco constitucional/legal de la misma; el círculo legítimo de flujo y aplicación del poder político implica esa distribución pluralista de diversos poderes e instituciones establecidos. En cambio, y en fundamental contraste, la DD tiende al monismo y, según lo expresado arriba, intenta lograrlo: la única fuente y lugar institucional de la autoridad es el Poder Ejecutivo. El tipo delegativo es democrático, por las razones ya expuestas en II.2.; pero por lo aquí enunciado no es ni quieres ser representativo (O'Donnel: 2011: 23).
Esta autoconcepción de considerar al Poder Ejecutivo como la fuente y lugar institucional de toda autoridad, le confiere a la figura del Presidente el poder para asumirse como la encarnación, o al menos el más autorizado para custodiar e interpretar los grandes intereses de la nación. En consecuencia, se eleva por encima de los demás intereses e instituciones de la sociedad (inclusive los partidos).
El paralelismo con el decisionismo político de Schmitt, es claro. Si el decisionismo se entiende como una estrategia para gobernar en situaciones de excepcionalidad, un gobierno que necesite de un fuerte liderazgo autorizado, encontrará en el marco de la llamada democracia delegativa un sólido fundamento teórico para monopolizar la toma de decisiones. Para O'Donnell, la creciente y cada vez más grave tendencia hacia la extra-limitación de los poderes ejecutivos, el propósito de controlar férreamente varias accountabilities (poderes autónomos), así como, la acentuación del discurso salvacionista, implican un claro riesgo de un deslizamiento hacia el autoritarismo.
Visto desde una perspectiva decisionista como la propuesta por Schmitt, el temor de O'Donnell pareciera estar bien fundamento, pues la gesta salvacionista que promovieron algunos líderes en la década de los 90 (Menen, Fujimori, Collor De Mello, Bucaram) ciertamente llevaron a claras transgresiones en la institucionalidad democrática. En este sentido, nos dice O'Donnell: Lo anterior plantea una duda refiriéndose a los nuevos casos de DD: los gobiernos de Kirchner, Correa, Ortega, García, Chávez y Uribe- para la que no veo respuesta cierta, al menos con la información hoy disponible: ¿hasta qué punto los líderes de las DD son real, sinceramente democráticos?. (ibid: 29). Sin embargo, creemos que estas dudas bien pudieran disiparse si se hiciera una rigurosa distinción entre democracia delegativa y decisionismo transicional democrático. Pues, es claro, que no todo decisionismo desemboca irremediablemente en autoritarismo.
Para O'Donnell, las DD constituyen democracias en el sentido que cumplen con los criterios propuestos Robert Dahl para la definición de poliarquía: funcionarios electos, elecciones libres e imparciales, sufragio inclusivo, derecho a ocupar cargos públicos, libertad de expresión, variedad de fuentes de información y autonomía asociativa. Sin embargo, el hecho de que estas democracias no son representativas y no buscan manera de serlo, lo llevan a considerarlas democracias delegativas (DD).
A nuestro modo de ver, O'Donnell pareciera obviar que la respuesta dada por el constitucionalismo del siglo XIX y de comienzos del siglo XX al desafío democrático, sólo fue el establecimiento de un orden institucional que incorporó sólo de manera formal instituciones democráticas que vieron empañadas su desempeño por la práctica del fraude electoral o por otros mecanismos de imposición de la hegemonía política. En tal sentido, podría decirse que las variadas formas de decisionismos que han surgido durante el siglo XXI representan una reacción política legitima al descredito que había sufrido en estos países la llamada democracia liberal.
Por otro lado, O'Donnell reconoce que hablar de democracia representativa implica tomar en cuenta ciertas formas de delegación del poder: Toda representación necesariamente conlleva un elemento de delegación (O'Donnell; 1994:14) pero, a su vez, dice: la representación trae consigo la rendición de cuentas (idem). En otras palabras, de acuerdo con O'Donnell: La representación y la rendición de cuentas llevan en sí la dimensión republicana de la democracia; la existencia y la observancia de una meticulosa distinción entre intereses públicos y privados de quienes ocupan cargos públicos (idem).
Esta rendición de cuentas en las democracias institucionalizadas funciona no sólo de manera vertical (la dimensión electoral), sino también en forma horizontal (red de poderes autónomos). El problema que presentan las DD, es que la rendición de cuenta horizontal se ejerce débilmente constituyendo una inestabilidad institucional, y un frágil republicanismo que puede llevar a un abuso de poder. El mismo abuso de poder y tergiversación de la institucionalidad democrática que el orden conservador y oligárquico ha utilizado históricamente a través de la llamada democracia liberal para negarle presencia política a ciertos sectores (le faltó acotar a
O'Donnell). En palabras del historiador chileno Luís Thieleman:
A los gobernantes y líderes de izquierda son a los únicos a quienes se pide que cumplan a cabalidad los preceptos del muy moderno republicanismo. Para el resto, la vara queda siempre más baja. Siempre está la comprensión de los que parecieran saber mucho como es el mundo, de los lazarillos de la ciencia social o económica, los que cuando se comete un indefendible en nombre del capital y un buen clima para los negocios, invocan sin tapujos el comodín de la realpolitik. (Thieleman; 2013).
De acuerdo con O'Donnell, en muchos casos puede no observarse señales de amenaza de una regresión autoritaria, aunque pudieran retroceder a gobiernos autoritarios si se atascan en una situación de ineficiencia e incertidumbre. El elemento fundamental para una transición democrática exitosa en estos regímenes es la construcción de sólidas instituciones que se conviertan en punto de decisión importantes dentro del flujo del poder político. En este sentido, afirma O'Donnell:
Para que se produzca tal exitoso desenlace, las políticas gubernamentales y las estrategias políticas de diversos agentes deben incorporar el reconocimiento de interés compartido, de nivel superior, en la construcción de las instituciones democráticas. Los casos exitosos han mostrado una coalición decisiva de líderes políticos con un amplio respaldo, que prestan mucha atención a la creación y el fortalecimiento de las instituciones políticas democráticas (O'Donnell; 1994: 56).
Por lo antes planteado, O'Donnell pareciera apostar por aquellos modelos que entienden a la democracia en su definición restringida como régimen político que permite la rotación electiva de las élites políticas en el ejercicio de gobierno (partidocracias) (Booser y Lerias: 1999). Por el contrario, el decisionismo transicional democrático de un Chávez, de un Correa o un Evo Morales representan una alternativa para reemplazar y/o fortalecer con formas de democracia directa, participativa, protagónica, asambleísta y comunal, a esa ya desprestigiada democracia partidocrática, representativa y liberal con la que parece identificarse O'Donnell.
Otro elemento que parece obviar O'Donnell, es que en el caso de Venezuela, la lógica decisionista iniciada por el presidente Chávez en la construcción del modelo de democracia participativa y protagónica, sigue canalizándose a través del entramado institucional representativo propio de una democracia liberal. La esfera pública (consejos comunales, comunas, asambleas populares, consejos de trabajadores, sindicatos), el parlamento, el sistema de partidos, la división de poderes, siguen siendo los engranajes cruciales en la generación de representación política, aún cuando puedan ser percibidos en ocasiones por el Poder Ejecutivo -en el caso del sistema de partidos- como una presencia molesta que entorpece su liderazgo.
Sobre el poder que O'Donnell le confiere a la sociedad y al sistema de partidos en las llamadas democracias delegativas a la hora de imponer los límites (accountability) entre democracia y autoritarismo, es claro que esto dependerá del grado de convicciones democráticas de estos elementos. Desafortunadamente, los comportamientos antidemocráticos no son de mera exclusividad de los gobiernos en estos regímenes. En el caso de Venezuela otro hecho que parece obviar O'Donnell-, el carácter antidemocrático del sector opositor ha sido una constante desde 2002. En 2004 tras insistir en la convocatoria a un referéndum revocatorio para lograr la salida de Hugo Chávez del poder, la oposición venezolana se negó a reconocer su abrumadora derrota (casi 20 puntos de diferencia), pese a que reconocidos organismos internacionales como el Centro Carter y la OEA habían confirmado la transparencia y pulcritud de los resultados. En 2005 ante el inminente y aplastante triunfo del sector oficialista en las elecciones parlamentarias, el sector opositor en un claro intento por deslegitimar a nivel internacional al gobierno del presidente Chávez- decidió no presentarse a las elecciones a pesar de que todas las exigencias ante el CNE le fueron concedidas. Amen, de su participación en eventos como la huelga petrolera y el golpe de Estado de 2002 coprotagonizados por los partidos políticos, la alta jerarquía de la iglesia católica, los medios de comunicación privados y varias ONG.
O'Donnell, obvia claramente en su análisis, el componente anti-republicano y anti-institucional que en estos regímenes pueden asumir los sectores de oposición (partidos políticos, medios de comunicación, iglesia, poder empresarial, etc). No estaría de más que estos analistas profundizarán más en sus consideraciones haciendo investigaciones in situ, pues en la actualidad suele ser muy frecuente el uso desproporcionado por parte de algunos analistas de ciertas categorías (el caso del término decisionismo no parece ser una excepción). Esto impide aprovechar las distinciones conceptuales a la hora de analizar el ejercicio efectivo del poder por parte de algunos gobiernos en la región. En este sentido, una tipología de diferentes tipos de decisionismo, creemos, se hace necesaria, pues si bien es cierto que se pueden establecer paralelismos entre las democracias delegativas (DD) propuestas por O'Donnell y ciertas formas de decisionismos; no todo decisionismo como bien reconoce el propio O'Donnell- deviene necesariamente en autoritarismo o dictadura (caso Chávez, Correa o Evo Morales).
Javier Flax, en un trabajo titulado El decisionismo revisitado. Un contrapunto entre los gobiernos de Menen y Kirchner (2011a), propone una tipología de diferentes formas de decisionismos, que bien puede darnos luces sobre cómo entender las formas neodecisionistas que se desarrollan hoy en América Latina. Partiendo de la distinción hecha por el propio Carl Schmitt entre una dictadura comisarial, limitada y transicional, y una dictadura soberana e ilimitada, Flax intenta establecer las necesarias distinciones entre el decisionismo autoritario y dictatorial de Menen y el decisionismo transicional democrático de Kirchner atendiendo las consecuencias políticas en el uso del poder en ambos gobiernos. Reconoce que ambos gobiernos surgen a partir de contextos de emergencia o excepcionalidad. Y, por lo que ya sabemos, la concentración de poder en todas las formas de decisionismo se justifica a partir del reconocimiento de una situación de emergencia o estado de excepción. Flax se pregunta si la concentración del poder de ambos gobiernos se basa en una excepcionalidad genuina, creada, exagerada, invocada o aprovechada legítima o ilegítimamente. Asimismo, si tal concentración del poder tiene como fin último la restitución o establecimiento de algún tipo de orden. En tal sentido, afirma Flax:
Cabe preguntarse qué orden se quiere establecer o restablecer para determinar la legitimidad de la concentración provisoria del poder. En este sentido, cabe preguntarse además si los aspectos formales o procedimentales son escindibles de los objetivos sustantivos o si hay que aceptar las coordenadas orden/anarquía como los únicos ejes de lo político, sin atender a las coordenadas libertad/opresión (Flax; 2011b:175).
Es claro, por lo planteado por Flax, que la concentración del poder por parte del ejecutivo no constituye una alternativa incompatible con la institucionalidad democrática. Si esta concentración se realiza en el marco de una situación transicional en aras de recuperar, ampliar o reforzar el Estado Constitucional de Derecho, bien sea recuperando o ampliando derechos fundamentales, económicos, sociales y culturales, así como civiles y políticos en términos de libertades políticas y calidad institucional, tal concentración de poder por parte del ejecutivo y la delegación legislativa correspondiente, no se pueden considerar un abuso de poder, mucho menos autoritarismo (Flax, Ob. cit (a): 192).
En tal sentido, Flax distinguirá entre lo que él denomina un decisionismo transicional -democrático, compatible con el Estado de derecho y la democracia constitucional, y un decisionismo dictatorial-autoritario, incompatible con el Estado de derecho y las garantías constitucionales. Esta distinción es la que nos permitirá deslindarnos de la rígida y reduccionista categorización empleada por O'Donnell al referirse al decisionismo de Hugo Chávez en términos de autoritarismo.
II. Democracia participativa y protagónica vs decisionismo transicional democrático. El decisionismo como forma de poder delegado y sus límites en el fortalecimiento de la participación protagónica ciudadana en la gestión colectiva de la sociedad.
En el caso de Venezuela, el debate en torno al papel del Estado y la calidad de la democracia no se había limitado en la década del 90 al ámbito académico de la ciencia política. En contra de las tendencias que criticaban el desempeño tradicional del Estado, a partir de 1999 irrumpe en la escena política del país un nuevo modelo sistémico de Estado que siguiendo a Flax (2011a)- podríamos denominar decisionismo transicional democrático, impulsado por el Presidente Hugo Chávez y activado institucionalmente con la Constitución de 1999 aprobada por el pueblo vía referéndum.
Ciertamente, con la llegada de Hugo Chávez al poder en 1998 se producen en Venezuela un conjunto de transformaciones orientadas a la construcción de un nuevo modelo de Estado. El contexto de la crisis de gobernabilidad y convulsión social que imperaba en aquel entonces exigía tomar medidas excepcionales y concentrar al máximo el poder de decisión para acelerar la ineludible transformación de un Estado que se mostraba ineficiente e incapaz de satisfacer las demandas de la población. En nombre de una situación extrema o de excepcionalidad, que requería respuestas inmediatas que no podían retrasarse por los tiempos deliberativos del parlamento, se produjo una transferencia de las facultades de los poderes para legislar del parlamento hacia el Poder Ejecutivo (Ley Habilitante). Esta concentración de poder permitió impulsar un nuevo proyecto de democracia, que en su dimensión social, constituye una novedosa manera de afrontar los graves problemas de exclusión e injusticia social que la democracia representativa puntofijista no había podido resolver.
La búsqueda de soluciones se centró en la posibilidad de ampliar los espacios de la democracia representativa hacia un nuevo modelo de democracia que hoy se conoce con el nombre de democracia participativa y protagónica. En respuesta a las demandas de justica social, inclusión y de participación colectica, en Venezuela se han impulsado y promovido formas de organización popular (consejos comunales, comunas, asambleas ciudadanas, consejos de trabajadores) que han incrementado significativamente la participación y politización de sectores de la población que históricamente habían estado excluidos en la democracia representativa puntofijista. En este sentido, la ampliación de derechos políticos y civiles ha permitido empoderar a sectores ignorados en gran medida por las élites políticas en el pasado, y que hoy luchan por tener mayor incidencia en las tomas de decisiones gubernamentales.
Estas formas de democracia directa son propuestas como instancias paralelas y superiores a la de la democracia representativa de cuño liberal. Desde 2007 cuando el proceso bolivariano se radicaliza hacia el llamado socialismo del siglo XXI empieza a asociarse la democracia participativa y protagónica con el Poder Popular que se expresa a través del Poder Comunal. Esta nueva forma de entender la democracia ha generado candentes debates entre los teóricos, pues si bien algunos la consideran una forma superior a la democracia liberal-representativa e incompatible con ella, otros, sin embargo, apuestan por la posibilidad de integrarlas.
En todo caso, desde 1999 la delegación legislativa expresada en la aprobación por parte de la Asamblea Nacional de Leyes Habilitantes al presidente Hugo Chávez ha permitido significativos avances en la ampliación de los derechos políticos, económicos sociales y culturales en Venezuela. Las políticas de inclusión impulsadas gracias al ejercicio decisionista del presidente Hugo Chávez han permitido superar muchas de las promesas incumplidas que en materia de estos derechos la democracia liberal-representativa-puntofijista usufructuó a la mayoría de los venezolanos durante 40 años de partidocracia. Como bien afirma, De La Torre:
El problema es que muchos críticos refiriéndose a los nuevos liderazgos decisionistas en el continente- lo ven únicamente como un peligro, descuidando el análisis de sus rasgos democratizadores y que en su afán de frenarlo idealizan las características de las democracias donde surgieron. Es así que muchos críticos del chavismo, del correísmo y del eveísmo se olvidan que las democracias en las que emergieron estos liderazgos fueron excluyentes y que tuvieron elementos autoritarios (De La Torre; 2009: 36).
La articulación de nuevos canales institucionales (consejos comunales, comunas, asambleas de ciudadanos, consejos de trabajadores) ha permitido superar las limitaciones propias del modelo representativo permitiendo la movilización de un número sin precedentes de venezolanos, que junto a la incorporación de sectores históricamente excluidos y su resultante sentido de empoderamiento, constituyen un importantísimo paso en la ampliación del Estado democrático social de derecho y de justicia tal como lo define el artículo 2 de la Constitución. (Ellner; 2010).
Ciertamente el modelo decisionista ensayado en Venezuela contrasta radicalmente con las democracias representativas características de la región, cuyos lineamientos generales se orientan por la ideología neoliberal que es actualmente hegemónica en el sistema capitalista mundial. Sin embargo, la dimensión social del proyecto bolivariano constituye una novedosa y creativa manera en América Latina de afrontar los graves problemas de exclusión e injusticia social que confrontan estas sociedades (Maya López, Margarita: 2004).
Esta diferencia en la manera cómo se asume la responsabilidad del Estado en materia de derechos fundamentales, permite explicar la búsqueda en Venezuela de una opción más sustantiva de democracia que supere a la contractualista, formal y procedimental manera de entender la democracia en muchos países del continente. En este sentido, el decisionismo transicional democrático ensayado en Venezuela ha estado orientado a promover, impulsar y ampliar el principio constitucional del protagonismo del pueblo en la toma de decisiones. Es indudable, que esto exige un desmantelamiento del entramado institucional de la democracia partidocrática, representativa y liberal que encorsetaba constitucionalmente la iniciativa popular, haciéndola inoperante. Y, aquí, podría decirse, que todavía existe una enorme deuda por saldar.
Ahora bien, más allá del indiscutible papel protagónico jugado por el presidente Chávez en la consolidación de estos espacios democráticos de participación e inclusión ciudadana, cabría preguntarse -ya a 14 años de haberse iniciado este proceso de cambios y parafraseando un poco a varios de los autores consultados-:
¿Estamos condenados a formas delegativas y decisionistas de democracia como las ensayadas hoy en Venezuela con la revolución bolivariana? (Flax, 2002).
¿El carácter transicional del modelo decisionista democrático ensayado en Venezuela tenderá a extinguirse cuando desaparezcan las resistencias al cambio y se consoliden las nuevas reglas de juego en la sociedad -junto con las nuevas formas de organización popular (comunas)-, o es un modelo que vino para quedarse? (Novaro, 2011);
¿La excepcionalidad ha devenido hoy en norma para convertirse en la regla de funcionamiento de la democracia en Venezuela? (Agamben, 2004, citado por Baldioli-Leiras, 2010),
Si como bien hemos visto, no todo decisionismo es autoritario y antidemocrático, en el caso de Venezuela cabría preguntarse si el modelo decisionista transicional democrático ensayado hasta ahora constituye una alternativa real en la profundización de la participación protagónica ciudadana en la gestión colectiva de la sociedad -tal como lo establece la Constitución del 99-, o si por el contario, constituye una forma más de democracia delegativa que impide el protagonismo ciudadano (por ejemplo, en materia de legislación y control de las instituciones).
Si se trata de concebir a esta forma de decisionismo como una forma de gobernar más allá de la excepcionalidad, la concentración ilimitada de poder por parte del ejecutivo se convierte en una clara usurpación de la soberanía popular. Es decir, la soberanía va más allá de las leyes o el protagonismo del pueblo, y la autoridad del líder (Presidente) termina convertida en la fuente de toda ley: Autoritas, non veritas, facit legem (La autoridad, no la verdad, hace la ley) diría Schmitt, citando a Hobbes.
En el marco de una democracia participativa y protagónica la soberanía reside intransferiblemente en el pueblo, quien la ejerce directamente en la forma prevista por esta Constitución y en la ley (art. 5 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela). En este sentido, si bien el poder para legislar por parte del Ejecutivo no es incompatible con el Estado de Derecho (el art. 203 de la Constitución le confiere al Presidente la facultad para legislar a través de Leyes Habilitantes) y con la democracia constitucional (pues, tendría una legalidad persistente, así como, una legitimidad democrática avalada por el voto popular), puede, no obstante, convertirse en un serio obstáculo en la profundización de la participación protagónica de los ciudadanos en la gestión colectiva de la sociedad (democracia participativa y protagónica).
Es sabido, que en los modelos decisionistas, en una constante invocación a la excepcionalidad, se exige la necesidad de contar con poderes extraordinarios para gobernar. El poder legislativo y, el pueblo- delega sus facultades al Poder Ejecutivo en forma de leyes habilitantes o de emergencia de amplio contenido y considerable duración. Y, en un acto plebiscitario constante el pueblo es consultado para que de su aprobación sobre el contenido de estas leyes. Se pierde de esta manera la posibilidad de que el pueblo legisle (art. 204, numeral 7) y asuma protagónicamente la gestión colectiva de la sociedad. En el caso de Venezuela, si bien esta delegación al Poder Ejecutivo para que legisle ha devenido en la ampliación de derechos fundamentales en materia económica, social y cultural, postergados u olvidados en el marco de la democracia representativa implementada durante la llamada IV República; se hace evidente que toda forma de decisionismo o delegación pasiva del poder atenta contra toda forma de protagonismo popular.
A partir de lo expuesto, resultaría difícil no comprender el peligro que puede representar la tendencia a extender en el tiempo y ampliar en su alcance el ejercicio decisionista del Poder Ejecutivo. La acumulación excesiva de poder por parte del Poder Ejecutivo y el protagonismo absoluto que ha adquirido la figura del Presidente a través de la delegación parlamentaria (vía Ley Habilitante)** no se corresponde con los esquemas propuestos por la democracia participativa y protagónica, donde la implicación directa de los ciudadanos en la definición de las leyes y políticas públicas es determinante. Si bien es indudable que se ha incrementado la participación ciudadana y garantizado derechos a sectores históricamente excluidos estos avances podrían verse afectado por la ausencia de mecanismos de control capaces de limitar la acumulación desmedida de poder por parte del Poder Ejecutivo (sobre todo a la hora de legislar). Como bien afirma Iazzetta:
En esta dramáticas circunstancias descubrimos que la democracia no es sólo un régimen que garantiza elecciones y derechos ciudadanos, sino también () un sistema de gobierno que se válida ante la sociedad ofreciendo respuestas a sus problemas acuciantes. Ello crea a su vez una situación dilemática, pues la concentración de recursos de autoridad que resulta necesaria para salvar a la democracia en un momento puede en otro convertirse en un obstáculo para perfeccionarla (Iazzetta; 2007, págs. 154-155, citado por Flax, 2011a: 191).
Ricardo Chirinos Bossio
(*) Cabe destacar que el más importante teórico del decisionismo político y jurídico contemporáneo y, quien acuña el término por primera vez- es Carl Schmitt. Para Schmitt, en situaciones de crisis (Estado de Excepción) es el presidente no el tribunal supremo como pretendían los liberales- quien debe convertirse en el defensor e intérprete último de la Constitución. Como buen republicano antiliberal, creía que la única manera de salvar a la república en períodos de crisis era imponiéndole límites a la pretensión del modelo liberal de dividir constitucionalmente el poder absoluto del Estado.
(**) En el caso de la Ley Habilitante que pretende otorgársele al presidente Maduro para que legisle en materia de lucha contra la corrupción, se le estaría negando nuevamente la posibilidad al Poder Popular para que asuma protagónicamente el ejercicio pleno de la soberanía en la lucha contra este flagelo que amenaza con erosionar las ya decadentes instituciones burguesas heredadas de la democracia representativa puntofijista. Por otro lado, que mejor manera de recuperar, ampliar y reforzar el Estado Constitucional de Derecho, que garantizando sustantivamente (no de una manera meramente formal, como hasta ahora se ha asumido) el derecho a ejercer protagónicamente la soberanía popular a trabajadores, campesinos, comunidades organizadas, estudiantes, indígenas, etc., en materia de legislación y control de las instituciones.
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