I. Diagnóstico y análisis preliminar de la situación. Los primeros pasos hacia una política petrolera orientada a obtener beneficios de esta riqueza natural que es el petróleo, comienzan a darse con el otorgamiento de las concesiones por parte de Cipriano Castro allá por 1907. Quizás podría hablarse de la Petrólia del Táchira en 1882, o de la explotación del asfalto del Lago de Guanoco por parte de la New York and Bermúdez Company y algunos pozos petroleros que perforó en la misma zona a partir de 1885, o desde el momento de la anulación de esta concesión por parte de “El Cabito” al demostrarse su apoyo financiero y logístico al golpista millonario Manuel Antonio Matos en 1901. Lo cierto es que los atisbos de empezar a poner orden en una materia en la que aún no teníamos certeza de su existencia y potencial, comienza con el inicio formal de las exploraciones en nuestra geografía por parte de la Venezuelan Oil Concessions Ltd (VOC) establecida el 23 de mayo de 1913 en Venezuela para operar la concesión dada en 1904 por el gobierno de Cipriano Castro a Antonio Aranguren en los distritos Bolívar y Maracaibo
A punto estuve de titular este trabajo: ¿Qué pasará nuestra política petrolera? Como es obvio que no es, porque nada se nos consulta, hemos ¿hipotecado? nuestra potentia, es decir el poder soberano del pueblo ha sido usufructuado por las instituciones del Estado, vale decir, el gobierno, en su calidad de potestas (E. Dussel), quienes ejercen el poder “fetichista” y usufructúan la soberanía indelegable de las comunidades organizadas a lo largo y ancho del país; lo obvio es que exijamos a esa potestas, o poder delegado, a que someta a la consideración de la soberanía popular las decisiones que, en este caso particular, debe, tiene que hacerse, con el rumbo que debe orientar la política del petróleo de los venezolanos. Dicho lo anterior, remitámonos al mensaje que pretende el título de este artículo.
II
Los primeros atisbos de política petrolera. En sus primeros años, Gómez continuó la liberal política concesionaria minera de Castro. El 10 de diciembre de 1909 se adjudicó una enorme concesión (27.000.000 de hectáreas) a Jhon Allen Tregelles, representante de una empresa británica, al que se concedió el derecho de explotación del petróleo en doce de los veinte estados del país y en uno de sus dos territorios. Véanse algunas de las condiciones de operatividad:
Los primeros pasos en este sentido pueden ubicarse a partir de la designación del médico coriano Gumersindo Torres en la cartera del Ministerio de Fomento, despacho que a la vez coordinaba todo lo relacionado con los hidrocarburos (mene, hulla, carbón, gasóleo, petróleo) en 1917. La primera Ley de Hidrocarburos se redacta en 1918 y, puesta a la consideración del Gabinete Ejecutivo para posteriormente elevarla al Congreso Nacional, es objetada por las compañías petroleros, por lo que hay que hacerles reformas en 1919; se aprueba en 1920 y, nuevamente objetada ante el dictador Gómez, es reformada y sancionada nuevamente en 1921 y 1922. Ya para este año existe una nueva Ley coincidente con un nuevo período presidencial, Torres va a otro destino y, con el descubrimiento del pozo Barroso II en Cabimas, el mundo es testigo de la nueva riqueza que yace en el subsuelo venezolano. Fluye un centenar de compañías petroleras en busca de concesiones, se incrementa la producción petrolera que, de 1920 era de unos 4.200 barriles diarios, hasta llegar a 474.500 en 1929 y a 564.000 barriles diarios en 1939. Los ingresos fiscales petroleros, en tanto, pasaron de 104.400.000 de bolívares en 1920, a 256.000.000 en 1929 y a 350.000.000 millones de bolívares en 1939.
Los ingresos fiscales, a pesar de la baja carga impositiva con que se desenvuelve la explotación petrolera, van a permitir duplicar y triplicar en menos de diez años el presupuesto de gastos públicos. Estos, unidos a los sueldos y salarios y a otras inversiones internas de las compañías petroleras van originando e incrementando una demanda de bienes de consumo que el país artesanal y agrícola no está en condiciones de producir: ha llegado la edad de oro de aquella burguesía comercial que, después de la Guerra Federal, viene tratando de imponerse sobre los demás sectores económicos y que ante la coyuntura de esta demanda adicional, se va a constituir en la gran compradora de todo género de bienes en el mercado internacional.
III. Segunda fase del período concesionario de Juan Vicente Gómez. 1918-1935. Es conveniente recalcar que, en la primera etapa en que dividimos el período gomecista:
a) eran algo menos ventajosas que las de los contratos de 1907;
b) el período de exploración era sólo de dos años (en vez de cuatro);
c) los títulos de explotación se extendían por treinta años (en vez de cincuenta); d) el impuesto anual de superficie era de un bolívar por hectárea (en vez de dos);
e) se estableció un canon del 5 por ciento;
f) para desarrollar el refinado en el país, el concesionario que refinara y vendiera dentro de él estaba sólo obligado a la mitad de los impuestos de los importadores de productos petrolíferos;
g) tenía además el derecho de expropiación del terreno necesario para sus instalaciones;
h) se le eximía de los derechos de importación sobre la maquinaria y el equipo necesario.
¿Constituían los términos anteriores una declaración de política? Si nos ubicamos en el contexto de una Venezuela ignorante en materia petrolera, podría calificarse como tal; en todo caso, para eso estaban los asesores, la experiencia de otros países, por lo que se estaba en presencia de la aplicación de lo que puede considerarse como una antipolítica en materia petrolera.
Gómez designa al médico Gumersindo Torres como Ministro de Fomento y las cosas comienzan a cambiar, para lo cual el recién designado tiene que enfrentarse al cortejo de aduladores de Gómez y, en cierta forma, a éste mismo.
La gestión del Ministro Gumersindo Torres al frente del Ministerio de Fomento cambió las reglas del juego y con ellas los escenarios de la política petrolera –ya calificada de antipolítica- vigente en el país. Él mismo confesó que, a su arribo, había una total ignorancia en toda Venezuela, en el seno del gobierno, en el gabinete mismo, sobre el manejo de la industria petrolera. “Con mi entrada al Ministerio de Fomento en 1917, afirmó, se inició el movimiento ascendente. Siendo un absoluto ignorante del tema, solicité licencia para estudiar las leyes que regían en EE.UU, Rusia y México”.
Los factores mencionados comenzaron a cambiar, primero por la salida del poder de Cipriano Castro y su reemplazo por Juan Vicente Gómez, quien devolvió la New York & Bermúdez Company, subsidiaria de la General Asphalt, sus derechos sobre el lago Guanoco y les renovó una concesión por cincuenta años (Mayobre, Biografía de Gumersindo Torres. 2007).
La construcción de la Política Petrolera Venezolana a lo largo de la historia, por supuesto que fue obra de personas, de hombres que dedicaron sus esfuerzos a esa labor tan noble, tan venezolanista.
Comenta Torres en sus Memorias que los hombres de la Revolución Restauradora, encabezada en Coro por el General Diego Colina, el único jefe militar que en todo el país correspondió al movimiento revolucionario del General Cipriano Castro en el Táchira, se encargó de arruinarlo acabando con sus animales, los cuales fueron alimento para los alzados.
Los contratos especiales. Con los Contratos Especiales y la Ley de 1920 comienza a definirse la primera Política Petrolera que, en parte, reivindica las aspiraciones de algunos venezolanos, frustrados ante decisiones que hasta entonces habían prevalecido. Estos instrumentos, que por su relevante interés se incluyen íntegramente, establecieron los siguientes criterios:
1. La determinación y limitación de la extensión de los contratos y de las parcelas. Hasta 1918 no había limitación al respecto. Se estipuló un máximo de 15.000 hectáreas para las concesiones de exploración y un máximo de 200 hectáreas ara las parcelas de explotación. La exploración debía hacerse en un plazo de dos años. Una misma persona o compañía no podía tener contratos de exploración que excedieran de 40.000 hectáreas. La ley de 1920 redujo el tamaño máximo de las concesiones de exploración a 10.000 hectáreas y aumentó a 60.000 el máximo acumulable.
2. La creación de las reservas nacionales. Esto lo describe Vallenilla (Vallenilla, Luis 1973, citado por Mayobre, 2007): “Las denominadas reservas nacionales, consisten en las tierras exploradas que pasan a la disponibilidad de la Nación, una vez que el concesionario escoge las parcelas de explotación sobre el lote explorado”. De acuerdo a la nueva legislación debía destinarse la mitad de los lotes seleccionados por los concesionarios a las reservas nacionales. Originalmente se contemplaba que esto se hiciera mediante lotes alternados –uno para el concesionario y otro para la nación- lo que daba lugar a una distribución que se denominó “tablero de ajedrez”. Gumersindo Torres expuso la importancia de esta disposición en la Memoria del Ministerio de Fomento de 1920 en los siguientes términos: “la creación de las parcelas nacionales (…) son una garantía para el porvenir. No teniendo nosotros un catastro de tierras petroleras, de las cuales se tiene algún conocimiento por las exploraciones y demarcaciones que hacen los aspirantes a contratistas, la disposición de que entre las parcelas de cada concesionario haya una igual para el Gobierno Nacional resulta altamente previsiva, y de este modo se va insensiblemente haciendo lo que de otro modo sería labor de mucho tiempo y de mucho dinero invertido, que todos vosotros sabéis lo que cuestan estas exploraciones y estudios. Valorizada así nuestra tierra, esas parcelas podrán sacarse a remate público por ante un juez y así podrá ofrecerse a los interesados terreno productor y obtendrá la Nación los beneficios que importa obtener de tan codiciado producto”. El sistema de “tablero de ajedrez”, pero no el de Reservas Nacionales, fue abandonado a partir de la Ley de 1921.
3. Los Contratos de Exploración son Ley de la República. La aprobación de los Contratos de Exploración, una vez aceptados por el Ministerio de Fomento, por parte del Congreso Nacional. Esta participación del Poder Legislativo se había establecido en la Ley de Minas de 1915.
4. Limitación de la extensión de los contratos a 30 años. La limitación de la extensión de los contratos de concesión a treinta años. El lapso sería posteriormente extendido, en la ley de 1922, a cuarenta años.
5. El principio de reversión. Según el artículo 17 del reglamento de 1918, una vez finalizado el contrato de concesión “el gobierno no estaba obligado al pago de mejoras de ninguna especie, sino que recibirá la mina con todos sus edificios, maquinarias y obras anexas”. Este principio resultó fundamental para el proceso de nacionalización que se llevó a cabo a partir del 1° de enero de 1976.
6. Impuesto de superficie. El establecimiento de un impuesto de superficie de 5 a 10 céntimos de bolívar tanto para exploración como para explotación y de una regalía o impuesto de explotación de 8% a 15% sobre el valor comercial de la producción. En la ley de 1920 se aumenta el impuesto superficial de explotación a 50 céntimos y se establece un pago único de 1.000 bolívares por hectárea para las superficies explotadas. El impuesto de explotación también se incrementa a un rango entre 10% y 15% y se establece que no será menor de dos bolívares por tonelada, excepto en casos especiales.
7. Importación libre de derechos aduaneros a las concesionarias. Este privilegio de exoneración aduanera por la importación de maquinarias y demás elementos necesarios para la exploración y explotación fue posteriormente objeto de abusos que suscitarían expresiones de reclamo por parte de Gumersindo Torres.
8. Derecho preferente del propietario del terreno de superficie durante un año. Esta disposición se incluye en la Ley de 1920 y tenía como objeto estimular la solicitud de concesiones por parte de los propietarios y disminuir los reclamos por parte de ellos de que no se respetaban sus derechos, no obstante que legalmente los recursos del subsuelo pertenecían a la nación. Aclara Vallenilla –(citado por Mayobre, 2007)- : “En la práctica ocurrió lo que bien pudo preverse: numerosos propietarios de fundos solicitaron sus permisos de exploración y cerca de dos mil quinientos fueron concedidos; pero como carecían de recursos económicos y técnicos suficientes para explorar y posteriormente explotar los yacimientos, sus titulares engrosaron el grupo de venezolanos que se dedicaron a comerciar con los contratos petroleros cediéndolos posteriormente a las compañías extranjeras”.
En próxima entrega comentaremos el segundo período de Gumersindo Torres en el Ministerio de Fomento entre 1929 y 1931 y de Alberto Adriani y Néstor Luis Pérez entre 1936 y 1938.
